农村公共服务的有限理性与集体理性——以农村校车服务为例

■董少林 蔡永凤

一、问题的提出

农村公共服务，是为了保障农村经济健康发展、解决“三农”问题而提供以大型农业基础设施、“四通”(道路、桥梁、电网、通讯)、农村教育等社会化服务形式表现出来的农村公共产品。农村公共服务的非排他性和非竞争性特征决定了，农民由于经济人动机不愿意供给，而政府为了追求政绩和利益也不能做到有效供给。各方利益主体在农村公共服务供给上的“囚徒困境”，表明了各自为政的决策方式很难由有限理性走向集体理性，必须依赖于外部力量的引导以及合理的制度安排。近年来，学界和政界对农村公共服务的供给模式讨论较多，而很少从有限理性与集体理性的视角对此展开分析。本文以农村校车服务为切入点进行探讨，提出解决有限理性和集体理性冲突的方法并不在于否认有限理性，而是努力使二者矛盾趋于最小化。

农村校车事故的一再发生，从表象上看主要是由于道路基本条件较差、校车质量较低等原因造成的。根据媒体资料梳理的2009 年以来所发生的14 起重特大校车事故，总体上看呈现如下特点:一是超载比例偏高，明显超载有8 起;二是易发区域主要位于农村，有12 起发生在城乡接合部和农村村镇小学或幼儿园在接送孩子上学途中;三是易发阶段为幼儿园，共7 起，所占比达50%;四是主要原因是相撞与侧翻，其中有7 起是由于相撞而产生的，有3 起是由于侧翻坠入池塘[1]。

根据西蒙的“有限理性”假说，在抉择者外部环境的客观特征以及其自身特征条件的约束下，达到抉择者自身预期的目标[2]。农村校车事故的发生既有农民自身的原因，也有政府方面的原因。农民和政府之所以在抉择过程中采取有限理性方式，是因为完全理性达不到寻找“最大解”或“最优解”，而寻找的只是满足其预期的第一个“满意解”[3]。农民有限理性导致其行为出现从众性、狭隘性和短期性，也使其在农村校车服务供给决策时偏离经济理性，具体表现为“理性无知”，即农民有意识地选择不去、不实、消极或者无法表达对农村校车服务的真实需求。同样，基于信息的不完全性、预期的困难、行为的可行性范围受到限制等原因，政府在进行农村校车服务供给决策时也不能实现完全理性，具体表现为“理性冷漠”，即政府有目的地表明没有能力和动力去提高农村校车服务的质量和水平。

在综合外部客观环境和自身条件的前提下，尽管农民和政府在实际农村公共服务供给决策过程中出现有限理性与完全理性相偏离，导致不可能做出符合完全理性要求的最优化决策，但这并不意味着集体不可能做出理性的决策。面对频发校车事故和较少校车供给，社会有必要通过政策体系自身的优化和公共资源的合理使用，达成政策体系和社会成员偏好的良性互动，顺利实现农村校车服务供给从有限理性向集体理性的平稳过渡和理性超越，最终破解农民的“理性无知”与政府的“理性冷漠”。

二、农村公共服务供给的有限理性

由于自然环境的复杂性、社会环境的不确定性以及各主体间的信息不对称性，农民和政府在农村公共服务供给决策时更多表现为有限理性。

(一)“理性无知”

2006 年以来，国家虽然以法律形式免除了义务教育阶段学杂费，但撤点并校带来的高昂交通成本远远超出所免费用，农民为了节约成本会联合起来，雇佣“黑校车”接送孩子上下学。农民对于农村校车服务需求的“理性无知”是积极主动的“无知”，是主动选择不争取正规校车的行为[4]。

1.基于“经济人”动机，农民倾向于“不去表达”

农民由于个体上的分散性和组织上的困难性，在农村校车服务决策上无法与政府有效沟通，不得已选择理性“无知”。稍加分析农民与政府之间的博弈，可知单个农民向政府表达农村校车服务需求要么未被倾听，要么被拒绝。此外，农村校车服务信息存在较高的搜寻成本，农民无法获取全部信息和知识，只能选择获取特定的部分信息，从而放弃对“知”的非现实诉求，“满足”于“无知”的状态。最终的结果对于作为理性经济人的农民来说，最合理的选择是“不去表达”。尽管他们深知孩子坐“黑校车”的风险极大，但相对于家庭经济条件而言，也只能做出如此选择。

2.基于“搭便车”动机，农民倾向于“不实表达”

一般情况下，处于分散状态下的农民基于时间、信息、经济等成本考量，往往倾向于隐藏自己对农村校车服务的真实需求，采取“不实表达”策略，亦即坐等其他成员争取权利，而自己则收获成果，成为典型的“搭便车者”。原因在于集体行动中，单个农民往往不是根据各自家庭在农村校车服务中实际得到的好处来计算得失，而是根据与周围村民的比较来权衡自己的收益，并且在意他人白白地从自己的行动中得到多少额外的好处，农民的这种狭隘心理构成了他们特殊的公正观念[5]。这种特殊的“比较选择公正观”滋生“非理性心理”，在无法克服他人“搭便车”行为的前提下，他们便在争取农村校车服务的行动中做出“不实表达”的选择[6]。

3.基于“成本-收益”考量，农民倾向于“消极表达”

一般而言，只有当(预期)收益大于成本，单个农民才会对农村校车服务供给政策有表达的意愿与动机。在现行“自上而下”的供给体制下，由于信息不对称，农民对于农村校车的类型、质量、服务方式等信息难以获取，“因为这些信息所能提供的低廉回报简直不能补偿他们在时间及其他资源方面付出的成本。”[7](P259)由于农村校车服务供给政策的复杂性，单个农民清醒地意识到他的那一票对投票结果施加不了丝毫影响，因而也就不会从根本上去影响农村校车服务供给政策，只是被动地接受现有校车服务的供给质量和水平，亦即农民“消极表达”对农村校车服务的需求。

4.基于“委托-代理”理论，农民实际上“无法表达”

根据“委托-代理”理论，全体人民是委托人，政府官员是全体人民的代理人，代理行使农村校车服务供给的决策权。中央政府是第一级代理人，省级政府是第二级代理人，市级政府是第三级代理人，县级政府是第四级代理人。也就是说，农民通过四级“委托-代理”关系来表达对农村校车服务的需求(见图1)。根据张维迎[8](P19-21)的“变压器”原理，一方面，农民作为初始委托人，虽然人数众多，但社会地位低下，集体谈判能力较弱，组织程度松散，争取和利用公共资源的能力、有效利用资源并转化为行动的能力、与政府机构的沟通能力异常匮乏，缺乏表达农村校车服务需求的畅通渠道，无法通过有效的契约设计来激励和约束代理人行为，因而初始“输入电压”很低，甚至接近于零。另一方面，公共资源的实际支配权掌握在政府机构手中，政府之间的关系又是四级“委托-代理”关系，下级政府是不可能以上级政府效用最大化为行事目标的，这相当于在农民和县级政府之间强加了四级“降压器”，导致“输出电压”(县级政府对农村校车服务的关心程度)更低。

(二)“理性冷漠”

校车的服务对象是极易受到意外伤害、缺乏自我保护能力的未成年人，应该具有比较高的安全性能;校车为远距离孩子求学提供便利，是保障平等受教育权的重要支撑条件，具有很强的社会公益性质;校车营运时间随学生作息和教学安排而定，运营时间和路线的固定性导致空载率较高，成本耗费大。以上农村校车服务的特殊属性决定了单靠农民无法做到有效供给，要求政府在其中居于主导地位。然而基于种种原因，政府对农村校车服务固守“理性冷漠”。

1.经济根源在于片面的官员绩效考核机制

在政府机构内部，精细的科层绩效考核体系提供了强烈的激励机制，诱使地方政府官员唯上是从，以获取晋升机会。领导和下属之间存在直接利益关系，下属一般不会因工作效率低而被解雇;政府官员的薪金与职位晋升，与增进工作效率或无关系，或只有间接关系，甚或成反比例关系;上级领导往往以看得见的“政绩”来评价下属。由于物质生产领域投资具有赢利性、见效快、经济效益显著等特点，更容易彰显政绩，官员在进行公共投资决策时会优先考虑物质生产领域，以获得声誉、升迁、收入等个人收益。而农村校车服务是一个单位成本不断递增、需求不断膨胀的事业，需要连续不断地追加投资。收益的迟滞性使得官员不仅在任期内可能无法看到明显效益，反而可能会因此影响自己的政绩。结果就造成了短期内能凸显“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求的农村校车服务供给严重不足。

2.政治根源在于基层民主缺乏足够自信

Weingast[9]认为，由于利益和信仰的差别，社会成员之间不容易达成关于民主和法治的协定，这就给了统治者掠夺和歧视的机会。社会权利是经济待遇的基础，也是民主政治的起点。在缺乏参与机会的农村政治领域，由于存在社会排斥，农民没有养成维护自身社会权利的“惯习”，反而养成政治冷漠的“惯习”。这对农村校车服务的供给来说，是一种负面激励。农民无视自身权利，对村庄公共与公益事业冷漠，缺乏参与意识，使一些基层干部私欲膨胀，不愿意为村民办实事[10]。尽管随着农村经济社会生活的日渐好转，农民的民主自治意识有了进一步增强，民主素养有了进一步提升，对农村校车服务的需求也具有一定的偏好表达愿望，但目前基层民主缺乏足够自信，还不能充分满足农民对农村校车服务供给决策的民主参与需求，缺乏切实有效的法律配套和制度保障。

图1 农村安全校车服务供给的“变压器”原理

3.社会根源在于教育的官僚集团控制

公共选择学派从经济人前提出发，认为国家由谋求个人利益的官僚组成，而官僚作为自利的理性经济人具有自身的特殊利益，从而不可能真正成为公共利益的代表。教育部门官员也会积极扩大开支、扩展自己的权威和管理控制权[11]。“虽然他们尽力将自身粉饰成‘非政治化’的专家，实际上他们是一些特殊的利益集团，热衷于将教育正式化，实施层级化的控制。”[12]在教育决策过程中，处于优势政策地位的大多是在现行体制中受益的官员。在执行“撤点并校”政策的过程中，不少地方“断章取义”，忽视“就近入学”原则，导致中小学服务半径扩大，给校车运营带来极大安全隐患。2009 年华中师范大学课题组对全国11 个省市进行了大规模调研，结果显示:布局调整前，学生家校距离平均为3.2 里，布局调整后家校距离提高到8.1 里[13]。特别是在片面追求升学率指标的情况下，偶发校车事故对于学校名声和地位不会造成根本性动摇，反而助长了教育部门官员忽视校车安全的侥幸心理。

4.文化根源在于对农村教育的偏见

由于我国长期实行“城市偏向”的发展战略，公共教育政策也是如此，导致农村教育没有得到应有的重视。特别是“撤点并校”后，农村义务教育很多相应配套措施并没有跟进，继而出现历史遗留问题，校车安全问题便是其中重要一项。2012 年政府工作报告中提出农村义务教育安排资金1 057.54 亿元，但这笔有限的资金在国家财政性教育经费支出中所占比重仅4.81%。很显然，这样的资金安排最多只能考虑到提高教师工资、改善义务教育学校办学条件等，无暇顾及农村校车安全问题。虽然从2006 年起我国开始推行“以县为主”的管理体制，使得农村义务教育投资主体由乡一级政府上升到县一级政府，在一定程度上缓解了经费充足性问题[14];但县域经济发展不平衡，尤其是西部地区县级财政仍然很困难，彻底解决校车安全问题目前只能是纸上谈兵。

三、农村公共服务供给的集体理性

集体理性的本质在于通过政策体系的自身优化和公共资源的合理利用，促成农民和政府在农村公共服务供给上达成有机结合与和谐统一。其目标在于让农民和政府在政策实施惠及范围内衍生出共同的价值观，最终实现农村公共服务的“满意化”供给。

(一)推行协商民主，以提高农民的“话语权”

在多元社会的现实背景下，不同利益主体对农村校车服务供给存在利益上的差异和分歧，农民的“话语权”处于缺乏的状态。为极大提高农民在农村校车服务供给上的“话语权”，需要在制度导向上设计一种民主协商参与程序，要求不同利益主体在农村校车服务的决策过程中地位是平等的，以平等、互信、对话、协商、共识、合作为核心，使多数农民的农村校车服务需求偏好得到真正表达。通过直接对话和交往，每个人都有发言权，每个人都可以在表达自身利益或者倾听他人观点的协商过程中充分利用这种发言权，因而参与是具体的和现实的[15]。协商过程中的对话和讨论可使参与者的偏好转向公共利益，而不仅仅是关注自身私利。为农村提供安全校车服务作为“共同的善”应当是通过事先每个人都认可的协商民主参与程序来加以保证的，所有与“共同的善”相冲突的利益主体都应当对自利行为作出平等妥协。“每一个公民的善或利益需要关心公共的善或普遍利益，因此，公民们应该有机会获得对这些事务的了解。尽管标准可能含糊不清，但它为决定制度应该采取何种样式提供了导向。”[16](P147)

(二)发挥基层组织的作用，以解决“委托-代理”问题

我国农民“往往是在一定的组织环境中，特别是在他们的劳动和生活共同体之中有组织、有秩序地表达自己的意见”[17](P92)。基层组织的完善程度，直接影响到农民对农村校车服务需求的表达效果。最根本的问题在于，基层组织这一法定代理人存在“代理失职”问题，他们很难将农村校车服务的信息反映上去，主要原因在于:一是基层组织在农村公共服务过程中的利益分配受到很大程度的限制，减缓了对农村校车需求表达的综合与回应;二是财权有向中央及省级政府集中的趋势，而农村校车服务供给等事权呈逐渐下放的态势，甚至下放到乡镇、村委会一级，造成了事权与财权严重不对等;三是由于“输入电压”(农民对农村校车服务的需求)与“输出电压”(基层组织对农村校车服务的关心程度)较低造成了农村校车服务的供求错位。为解决“委托—代理”问题，一方面，可以借鉴发达国家的经验，不断完善基层组织的功能，增强与县级以上政府博弈的筹码，将农民对农村校车服务的需求切实有效表达出来，即增强“输入电压”;另一方面，拓宽上下沟通渠道，减少信息损耗，使得县级以上政府更加真实了解并满足农民对农村校车服务的实际需求，以增强“输出电压”。

(三)完善绩效预算制度，以提高农村校车的经费投入

在《校车安全条例(草案)》征求意见稿中，明确表示县级以上地方政府对校车安全管理负“总责”。足以证明农村校车服务在农村义务教育中的重要性不言而喻，各级政府预算理应加大对校车安全的投资力度。但一些地方政府官员为获取有限的晋升机会，争创“政绩”承载物的“锦标赛”，忽视农民对农村校车服务的真实需求。在政治游戏规则面前，政府预算是按照各利益集团的势力对比来确定的，农村校车服务的真实价值很难得到体现。正是由于政府自身的缺陷，个人理性并不必然导致集体决策的理性，各地有必要按照企业家政府经营模式，将政府作为一个供给农村校车服务的经济部门，进行绩效预算编制。建立在理性主义预算理念上的绩效预算是一种全新的视角，主张政府把农民看作顾客，从满足顾客需求出发，花钱购买农村校车服务，从而使政府的校车预算合乎市场化选择的价值取向。这正是市场经济关系在政府预算中的应用，是促使政府行为经济化从而实现集体理性目标的最佳方案。

(四)构建多中心治理制度，以保障农村校车的高效优质

农村校车事故频发已经证明，政府和市场作为资源配置手段在农村校车服务供给过程中存在失灵的问题。这就要求与农村校车服务供给有关的各个治理主体形成“相互独立的决策中心”，它们在竞争性关系中“相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”[18](P11-12)。为此，有必要构建以政府投资为主的多中心投资体制，引入市场机制中的竞争机制和契约机制，投资者可以在多家有意参加农村校车运营的组织之间进行比较选择。[19]由政府代表农民购买农村校车服务，或与民间组织、校车企业签订契约，并监督契约的履行情况。多中心的生产者在竞争合作中彰显各自的优势，并在这种竞争、合作中促进农村校车服务的最优绩效。绩效的提高、成本的降低及公益性的保持无不依赖于多中心供给的生产体制，多中心中每个因素都是农村校车服务公共性的维护者和集体理性目标的实现者。一方面，可以保证农村校车服务运营中公益性的责任分散化、民主化，防止单中心投资体制下因利益关系干扰发生的扭曲现象;另一方面，可选择主体多中心现象所造成的外在竞争压力，对于运营主体降低成本、提高绩效，争取农村校车服务的最优化及可持续运营将起到保证作用。

四、结论

通过引入协商民主、绩效预算和企业家精神，农民作为农村公共服务的委托人具有更多的话语权和参与权，不会继续“理性无知”;政府作为农村公共服务的代理人具有更强的回应性和责任性，不会继续“理性冷漠”。在这个过程中，政府完成了“从划桨到掌舵”的转变，从无限政府到有效政府的转变。农村公共服务供给中多中心秩序和市场机制的引入，意味着对政府作为管理国家和社会事务的唯一权力中心的实质性否定，它反映了政府与市场、委托人与代理人关系上的根本变革，有利于更好地界定政府权力边界、提高政府预算绩效、增强农村公共服务回应性以及应对农村公共服务需求偏好多变性。

有限理性与集体理性的冲突不仅影响了农村公共服务的供给水平，而且降低了农村公共服务的供给质量。二者的矛盾不可能从根本上得到妥善解决，但这并不妨碍从有限理性走向集体理性的探索。需要明确的是，有效的政策制定与制度安排应该是在洞悉农民和政府的有限理性选择和行动策略基础之上的合理安排，如果一种制度安排不能满足个体理性的话，它就不可能实行下去。因此，在现实的约束下，应当找到一些可行的途径或设计机制，使有限理性得以生成和扩展，同时也使集体理性得以塑造和维持。

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