财政涉农资金科学管理途径研究——以浙江F 市X 镇为例

■王仕龙

近年来，从中央到地方各级政府都高度重视农业、农村和农民工作(以下简称“三农”)，把解决好“三农”问题作为各级党委和政府工作的重中之重，相继出台了一系列强农惠民政策，“三农”投资总量不断增加，投资规模不断扩大，“三农”发展面临前所未有的机遇。[1]在这样的形势下，浙江省F 市也不断提高涉农项目和资金的科学化管理水平，积累了丰富的经验，取得了显著的成效。但也有一些管理上的问题和不足，不利于新农村建设和发展。鉴于此，本文以F 市X 镇为例，提出加强涉农项目和资金科学管理问题的研究，对其他区域具有一定的借鉴意义。

一、财政涉农项目和资金的内涵

(一)财政涉农项目和资金的概念

财政涉农资金又称农业财政投入和支出，是政府为克服市场缺陷，通过财政手段，支持农业发展的各种经济行为的总和。财政对农业的支出包括：农业基本建设支出、农业挖潜改造资金、农业科技三项费用、支援农业生产、农业事业费、农业综合开发支出。在本文中，财政涉农支出，包含支援农村生产支出、农业综合开发支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费、农村村级行政费用等六项，但不包括农林水利气象等部门的事业费支出。

(二)财政涉农政策的种类和主要管理部门

一是支持农村基础设施建设的政策和资金、农业防灾救灾政策和资金，如特大防汛抗旱补助、农业生产救灾资金等。二是支持农村社会事业发展的政策和资金，如财政扶贫开发、支持农村基层组织建设等。这两种涉农政策及资金均有特定的管理方式和用途，在具体执行中需要制订相应的法规和政策，抓好落实。涉农项目和资金的管理部门主要有农业局、林业局、水利局、交通局、财政局、扶贫办等，几乎涵盖了全部政府管理部门。

(三)F 市X 镇财政涉农项目和政策的种类

X 镇财政涉农项目和资金，主要是通过以奖代补、专项涉农资金、市级分配资金或指定项目等形式提高X镇新农村建设水平。其主要补助项目和政策有:新农村建设以奖代补、创建特色示范村奖励、全面小康村创建奖励、农房改革(农房两改)示范村补助、一事一议补助、小农水利工程补助、自然灾害补助、退宅还林(耕)补助等40 多种形式。

二、X 镇涉农项目和资金管理中的主要问题及原因分析

(一)项目和资金信息沟通难，部门权益左右资源分配

1.部门之间协调沟通难，涉农资源分配不均衡。涉农管理部门有各自的政策和制度，在涉及交叉的职能，履行交叉的职权时，因为没有综合的协调沟通机制，导致政策的制订、项目的审批、资金的扶助也各自为政。这使得基层争取项目和资金时，疲于跑部门、要项目，同时也有空“可”钻。X 镇也存在着这样的问题，行政村领导到各个部门多拉拉家常、联络感情，得到的涉农项目和资金就可能比不去机关的村要多。同时，这也使各部门在涉农资金、政策等资源的分配中，失去了部分主导权。

2.部门权益左右涉农资源的分配。X 镇涉农管理部门如水利局、扶贫办、林业局等，都掌握着一些政策和资金，在强农惠民政策的制定、执行过程中，难免不从受助村与本部门的关系疏密程度，来考虑是否给予立项及分配资金额度等问题。基层在向相关部门争取项目、政策和资金时，经常动用各种关系，以取得相关部门的支持。在实地调研中，很多村领导直言:“只有多跑跑，才有项目和资金。”存在着“会哭的孩子有糖吃”的现象。

3.涉农政策和资源监督管理难。涉农政策从中央到地方涉及多个部门，有大量的涉农资源的分配，而且，各个部门权力的运用和政策的制订，存在着政出多门的现象，这就给监督管理带来许多困难，部门之间经常出现推诿扯皮现象，很多涉农项目和资金金额往往无法统计核实，整理、汇总和分析工作量极大。

(二)涉农项目申报缺少科学程序

1.项目申报随意性大。基层乡镇在涉农项目的申报中，缺少科学的程序。X 镇各行政村在项目申报时也遵循“好中选优、优中选强”的原则，也通过“两委会”充分酝酿和讨论，但这些程序大多流于形式。当基层党员、群众对促进村未来发展的关键项目有不同的意见时，仅凭几个村领导就决定了拟立的建设项目，使村民失去了主体地位。

2.涉农资源分“散”，缺少统一管理。在名目繁多的财政涉农项目的后面，其实是相关部门掌握的涉农资源。这些项目和资金最根本的表现形式就是“散”，部门分散、资金分散、项目分散、去处更是散。这就难以进行规范化、精细化、科学化的管理，也不可能把有限的财政涉农资源用在刀刃上，用在受益最优化的项目上。也因为“散”，基层乡镇的涉农项目和资金也只能向这些分散的机构申报，而缺少统一的领导协调机构。

3.项目资金缺口没有保障机制。涉农项目配套资金短缺，村领导只能靠个人关系，向上级机关争取，向乡村在外创业成功的“能人们”“讨米下锅”，且这些资助也只是杯水车薪，不够工程建设资金所需。如X 镇T 村2012年、2013年的村级建设项目中，从外面争取的资金100多万元，仅够总需求的20%左右，但这种“讨米下锅”的做法不可能成为新农村建设的长效机制。所以，虽然有了项目，但依然缺乏足够的财政支持，导致基层干部为钱、为政策而奔波，也无暇顾及工程质量的监管等工作。在近几年美丽乡村建设中，因财政扶助资金与实际需求资金相差太大，使X 镇很多村“负债累累”，不堪重负。

(三)涉农项目的审批缺少科学的制度

1.涉农项目立项缺少科学论证。有些村为更多地享受到“优惠”政策，而通过种种不当手段，但是这样必然干扰涉农管理部门正常的工作程序。如X 镇A 村、B 村、C 村，经常有各种项目得以立项;而F 村、H 村、M 村等，两三年也没有一个项目。这就使基层干部群众怨声载道，导致出现“党的政策虽好，我们享受不到”、“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”的怪现象，参见下表1 及分析，说明了在基层镇村，涉农资源的分配极不均衡。

从2011 年—2014 年3 月各村合计涉农项目奖励、补助资金看，A 村达1161.84 万元;B 村在2011 年补助资金数据不全的情况下，其三年合计也达908.08 万元;C 村三年合计达869.43 万元，而M 村和H 村却只有67.29 万元和21.61 万元，这就说明了涉农资源的分配存在着不均衡的问题。

表1 各村2011-2014 年3 月项目类奖励补助资金 单位:万元

2.人情关系影响涉农项目和资金的审批。在基层村镇，人情关系错综复杂，往往都是同宗血脉、远亲近邻。曾在该镇某区任职的一位领导，担任镇某涉农部门的领导后，在资金、项目等的安排上，则更多地会向这个区所在的村“倾斜”。而且，这种项目和资金的安排多“锦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建设”。从下表2，该镇A 村、B 村、C 村2011-2013 年度村级集体经济收入看，这些村本来就已经很富裕了，但“锦上添花”的“面子工程”却还常有其“份”，各种涉农项目和资金源源不断地流向这些村，从表3 的排名情况看，A 村和C 村的各种收入一直名列前茅，而H 村和F 村等几个行政村的主要领导因为与镇级机关沟通、协调不够，地理位置相对偏远，信息来源少，不愿“跑镇”，有些村的主要负责人甚至还不“认识”相关部门的领导，致使其各种涉农资源的分配一直排名靠后，“进金”少。参见下表3 的数据及分析，特别是那些排名在第51 名后面的村的情况。

3.领导结对的村，涉农资源来源广。与贫困村联系结对，是各级领导一项重要的帮扶工作，如X 镇C 村在地理位置上虽然远离中心城区，但因为是市级领导联系村，近几年各种外来资金名目繁多、涉农项目络绎不绝，使C 村的财政扶助性收入从2011 年的49.75 余万元、排名第13 位，突然跃居到2012 年的415.06 余万元、排名第一，2013 年虽然退居到第三位，但其绝对值从415.06 万元增加到了431.62 万元，外来资金占其总收入的比例三年平均高达95.87%以上，如果这些外来涉农资源不能有效利用，其村集体经济也将是不可持续的发展，参见表2 所列的涉农资金数据。

表2 A、B、C 村2011-2013 年集体经济收入情况 单位:万元、%

表3 2011—2013 年X 镇给予各村奖励性资金排序情况 单位:万元

(四)资金使用效益低，缺乏绩效评估

1.项目建设程序复杂，资金使用效益低。由于多数涉农项目都不大、涉及的资金量少，但有关部门仍按大项目的程序处理，其招投标、工程设计、监理等费用占了工程额的15%-20%。有些村的小工程建设资金总共不足30 万，却还要设计、监理、管理等费用，真正用于工程建设的资金不足25 万元，降低了资金的使用效益。除上述现象外，基层在向上级跑项目、要资金的过程中，或多或少地存在着请客送礼现象，这也增加了涉农项目的建设成本。

2.资金形式多样，基层配套难。由于涉农配套资金和支付有多种形式，有些直接补贴到农民手中，有的支付到项目单位或供应商，也有的资金只支付到项目主管部门，就无法控制资金的用途。且上级在下拨涉农资金时，要求基层给予一定比例的配套，但基层财力有限，往往以虚假的方式落实配套，而出现资金缺口，使涉农项目不能按时、保质、保量完成。

3.制度不健全，资金挪用时有发生。涉农项目和资金监管的制度不完善，且财政涉农项目和资金点多、面广，有的涉农项目并没有严格执行招投标制度，有的涉农转移支付资金被挤占挪用，有的资金没有按计划到位，使涉农项目难以保质保量如期完成。由于涉农项目点多面广，专业人员少，且施工单位缺乏涉农项目建设的资质，工程质量不过关，或项目配套资金不到位，成为“烂尾工程”，致使发生项目资金被挤占挪用。

三、相关建议

(一)健全财政涉农资源综合管理机制

1.组建涉农项目和资金综合领导机构。根据《F 市政府投资项目管理办法》规定，市(县、区)发展和改革委员会是政府投资项目的综合管理部门，项目由发改委负责，资金由财政部门负责。为加强涉农项目和资金的科学管理，避免权责不分、相互推诿现象，建议F 市成立涉农项目和资金监管领导小组，与“三农”工作相关的涉农部门的行政正职作为领导小组成员;设立涉农项目和资金科学管理联席会议制度，对涉农项目的申报、审核、审批等工作相互通报;涉农资金实行“一支笔”审批;对涉农项目实行专家审核、科学评审、部门协调、党委讨论决定的管理机制。

2.完善涉农项目管理机制。健全涉农项目的管理机制，汇总分散在各部门的涉农项目的申报、评审、审核、考核等工作职责。对项目的各个程序要充分利用社会专业技术力量，在专家科学论证的基础上，共同审核、审批;要有详尽的文书资料登记在册并上网公布，接受全社会的监督，真正使涉农项目在“阳光下运行”，实现涉农项目申报、审批的程序化和科学化管理。

3.完善监督制度，规范操作程序。建立党委、人大、社会三级监督制度。新农村建设规划和资金预算必须经过各级人民代表大会的审议审批，并由专门机构负责检查监督项目和资金的使用管理。乡镇坚持财务分开、村务公开等制度，村民组成理事会，对工程施工进度和质量全程监督。坚持和完善财政涉农项目建设工程的相关管理制度，做到公开、公平、公正，杜绝暗箱操作，充分保障基层乡镇群众的知情权、参与权和监督权。

(二)加强涉农项目的程序化管理，提高涉农资金的使用效益

1.规范项目立项的科学程序。为加强涉农项目的科学管理，要规范项目和资金的申报程序。首先，由村两委会酝酿、讨论，提出拟立的财政涉农项目，报镇党委和相关部门审核、备案。其次，由市(县、区)涉农工作联席会议办公室会同相关涉农部门共同审核，并组织有关专家科学论证、实地调研、充分酝酿，以无记名投票表决的方式，决定是否给予立项。再次，对初步确定的拟立项目，报市党政机关和人大常委会，由书记或市长办公会议讨论决定立项的项目及资金安排，并由分管的市(县)级领导一支笔审批。

2.加强科学论证，实行科学管理。按政府投资项目的绩效理论[2]，要加强对拟立项目的可行性、技术方案、项目的社会效益和经济效益、项目立项的重要性，项目建成后的维护保养及基层乡镇的科学管理能力等方面的科学论证，以决定是否给予立项。加强项目施工的科学管理，要聘请思想硬、懂技术、会管理的项目班子成员;建立科学的评估、测算指标体系，做好项目的评估、测算。施工企业要提高生产率，建立健全有效的激励、约束、调控机制;要抓好施工现场、工程质量和安全生产管理;落实好项目的监督、检查、指导和考核工作。[3]

3.加强跟踪验收，做好后续管理。建议由市和乡镇涉农部门和纪检机关，对全市(县)在建项目进行经常性的跟踪检查，对非工程类的如社会保障、文化教育等工作，也进行经常性的监督检查，并形成长效工作机制。涉农项目和工程的验收工作，主要包括涉农项目的施工质量、用款情况、成本核算等。对验收合格的工程项目，颁发给相关资质证书;对检查不合格的项目，要责成有关负责人落实好补救措施或重新建设;情节严重的，要追究相关领导和责任人的法律责任和经济责任。[3]

4.集中涉农资源，杜绝“撒胡椒面”现象。如前述X镇的案例分析，涉农项目和资金单个、短期、零星的特点，使其效益不高，难以取得实效。因此，涉农项目和资金监管领导小组要针对区域特点，对涉农资源实行统一管理，集中使用，发展主导产业。建议对“无力村”、“高山村”、“落后村”实行撤并，削减直至完全取消这种“撒糊椒面”式的项目和资金，以集中资源办大事。

(三)统筹发展规划，主导资源分配

1.集中资源，竞争择优。包括X 镇在内的各县(市、区)在财政涉农项目和资金的使用与分配的过程中，要强化绩效理念，引入竞争机制，实行竞争性分配。对财政涉农资金和项目的分配要实行“多中选好、好中选优”的原则，从项目申报、评估审查到使用监管等环节、办法和标准要公开、统一，要公正、透明，广泛接受社会监督。杜绝“暗箱”操作和人情关系，杜绝“能人村”、“关系村”、“强人村”跑“政”进“金”。

2.突出重点，统筹规划。X 镇财政涉农项目和资金的使用与分配，要统筹兼顾，协调发展，切实做好本区域经济社会发展的规划，依托现有产业基础，发挥特色农业优势，发挥各村(片、区)的资源和区位优势，实现规模化发展。对“高山村”、“空心村”、“无力村”、’落后村”要通过退宅还田、退宅还耕、退宅还林，实现土地的集约化利用;要加强中心村、文明村、生态村、重点村、专业村建设，加大项目和资金的支持力度，以进一步提高这些村的建设水平，起到示范、榜样和引领作用。

3.加强调研，掌握主动。在镇党委和政府的领导下，由X 镇发改办具体负责，加强调研，切实把握涉农项目和资金分配的主导权，克服“能人”项目、“关系”资金等现象。通过运用好财政涉农项目和资金的使用与分配，达到统筹兼顾，协调发展、产业延伸，重点突破，从而促进X 镇经济、社会和文化的稳步协调发展，真正把X 镇建成社会主义新农村建设的示范镇。

(四)加强涉农项目和资金的管理队伍建设

1.在实际工作中锻炼人才队伍。涉农资金的管理，需要大量懂业务、会管理的人才，如金融知识、农业保险、工程核算、审计、会计、软件开发、网络科技、文化广电等。建议要在实际工作中培养和锻炼管理人才队伍。

2.加大人才引进和培育的力度。涉农项目的监督，需要如招投标、道路桥梁、水利工程、项目管理、社会保障、林业资源、住房建设等方面的专业人才，而这些人才很多需要从院校培养。建议从现行涉农人才队伍中，抽调业务精、事业心强的优秀年轻干部，到院校相关专业进行再培训、再深造，不断提高他们的业务素养，以适应不断变化发展的涉农项目管理工作的需要。

3.提高村干部的素质和能力。要选好配强村两委会班子，增强基层党组织的战斗堡垒作用，提高大局意识;要加强对两委会的监督检查，严防各种腐败现象;通过教育培训，提高村干部的政治素质，增强反腐倡廉能力，提高与村民的协调能力和沟通艺术。本文还建议要提高村领导的工资，并考虑他们退休后的社会保障待遇。具体可根据调研，对不同的人员，不同的情况，不同的区域等，给予相应待遇，消除他们的后顾之忧。涉农项目和资金的科学管理，还要提高村干部的素质;运用现代网络技术，提高监管水平、加强制度建设，让权力在阳光下运行，使涉农项目和资金的运行更加科学。

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报，2008-10-20.

[2]杨锡春.公共投资项目绩效评价研究[D].成都:西南财经大学，2012.

[3]汤国良.加强工程项目管理，提高企业竞争力[D].北京:北京交通大学，2007.