中国（上海）自贸区下的航运政策解析

大连海事大学 王杰 李艳君 白玮玮

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）作为中国自由贸易区的区域性试验区[1]，是继加入WTO 后中国又一次更高层次的开放，将为中国经济发展带来新的活力。试点政策既包括货物转口、进出境及关税等贸易政策，也涉及中转运输、船舶登记、船舶管理等航运政策，在中国现行航运政策基础上具有新的一揽子突破，为未来中国航运政策的演进带来诸多新意。

一、上海自贸区政策现状

2013年9月，交通运输部与上海市政府联合发布《关于落实＜中国（上海）自由贸易试验区总体方案＞加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），涉及一系列涵盖自贸区建设发展的新航运政策。在此从政策延续性的角度，分析其既有政策的调整和全新政策的出现。

1.既有政策的调整

1）船舶登记政策

从现行船舶登记的法律法规看，中国实行严格船舶登记制度，对船舶所有人的国籍、船舶的出资比例、船员的配备、船舶技术与安全状况等诸多方面都作了严格规定。上述船舶登记制度在加强中国船舶监督管理，保护民族航运和造船业稳定的同时，也存在着诸多弊端[2]。为此，上海自贸区下的船舶登记政策主要进行了两方面调整。

（1）中国籍船舶的外资股比

根据1994年《船舶登记条例》规定，中国公民或企业所拥有的中国籍船舶所有权应不低于50%。此条例严格制约了外商对中国籍船舶的控股权，导致其无法对船舶进行直接的控制管理。为了引入更多外国先进的船舶管理办法，扩大五星旗船船队规模，以及让外商更为便捷地管理船舶，上海自贸区允许船舶登记主体的外商按照有关法律法规以及其他有关规定办理船舶登记业务，其投资比例可以突破50%的限制，以便于外商更便捷地管理船舶。

（2）创新国际船舶登记制度

我国船舶登记经过不断微调，开放度逐步增加。图1可以体现船舶登记制度不断调整发展的主要历程。

图1 登记制度发展历程

2007年，为扩大国有船队规模并加强船舶安全监管，中国在上海、天津、大连推出了特案免税政策，对符合条件的船舶免征关税和进口环节增值税，以鼓励中资外籍船舶移籍回国，悬挂五星红旗航行。[3]2012年，洋山保税港区成为我国首个“保税船舶登记”试点区域，允许为注册在洋山保税港区航运企业所拥有的从事国际航运业务的保税船舶（办理了出口退税或进境备案手续）办理船舶登记业务。[4]2013年，《实施意见》提出在上海自贸区实施创新国际船舶登记制度，在洋山港保税船舶登记的基础上，研究并推动实施高效便捷的国际船舶登记制度，简化国家船舶运输经营许可程序，适当放宽登记主体、船龄范围等限制条件，完善船员配备、登记种类、登记收费、船舶航行区域等内容，优化船舶运营、检查与登记业务的相关流程。

2）启运港退税政策

启运港退税政策指的是从国内启运港发往洋山保税港区中转至境外的出口货物，一经确认离开启运港口即被视同出口并可办理退税，亦即启运港预先退税政策。[5]启运港退税政策能缩短货主获得退税的时间间隔，目前已在青岛、武汉至上海之间进行试点。《实施意见》提出扩大启运港退税政策试点范围，在现有试点港口和运输企业的基础上，进一步增加积极性高、信誉好的港口和运输企业加入试点，以扩大政策效应。

3）航运市场开放政策

根据中国现行航运政策，允许外国资本通过与中国合营者建立合资公司，但外国出资者的出资比例不得超过49%。这使得外国投资人不得获得中国境内合资航运企业的控制权[6]，影响了外商投资中国航运业的积极性，不利于中国航运企业吸收利用外资。为转变这一格局，上海自贸区放宽了外商投资国际船舶运输的股比限制,允许外商在上海自贸区以超过49%的投资比例设立中外合资或中外合作企业，经营国际船舶运输业务。

4）国际船舶管理市场准入政策

船舶管理公司作为近些年出现的新型航运业态，通过专业化、规模化的营运模式将船只损耗降至最低，有效发挥资金、信息和人才优势，提高航运经营效率。目前国外船舶管理公司发展日趋成熟，营销手段和管理方法均已具有很高的专业化水准；而国内公司与国际同行在管理经验和技术手段方面存在较大差距，为了防止国外公司对中国船舶管理企业的冲击，以往航运政策规定不允许外商在中国独资经营国际船舶管理业务。随着上海自贸区建设，为了扩大与国际市场交流，提升国内企业管理水平，根据《实施意见》，上海自贸区允许外商在区内独资设立国际船舶管理企业，从事相关业务。

2.全新航运政策的出现

1）负面清单管理模式

中国在入世“海运服务承诺表”中，采用正面清单管理模式，针对国际海运服务、理货服务、集装箱堆场服务、海运代理服务等航运业务的外商投资准入问题作出明确承诺，即采用肯定表达方式提出允许外商投资或参与中国航运服务的相关政策。[7]《实施意见》则指出，要在自贸区范围内，充分发挥上海国际航运中心“先试先行”作用，探索建立航运领域外商投资准入负面清单管理模式，这是一种全新的管理模式，即以否定表达方式阐明禁止外商投资或参与的中国航运服务相关政策，没有列在负面清单之内的航运业务视为当然开放，进一步扩大了航运服务业的开放力度。

2）沿海捎带试点政策

《海商法》第四条规定：“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。未经国务院交通主管部门批准，外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航。” 鉴于两个中国港口间的集装箱“捎带”运输属于沿海运输权范畴，[8]只能保留给中国籍船舶承运。《实施意见》则提出，在上海自贸区实施沿海捎带试点政策，允许中资航运公司利用自有或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，先行先试外贸进出口集装箱在国内开放港口与上海港之间（以上海港为中转港）的捎带业务。

3）航运支持政策

《实施意见》提出加大航运信息、人力和财力以及文化等方面支持。一是加快发展航运运价指数衍生品交易业务，支持上海开展中国进口干散货、原油等大宗散货运价指数的编制和发布工作；制定船舶交易信息的统计报送制度，支持在上海建立船舶交易信息平台，提供船舶交易信息服务。二是建立市场导向和政府推动相结合的航运发展股权基金，允许发起人设立股权基金公司，改变政府主导基金的发起现状；[9]同时支持航运发展股权基金与有关拆船资金、特许航运经营权等政策相结合使用，将重点放在运力结构调整、所有权与经营权分离、航运企业规模化与专业化发展等领域。三是成立上海高级国际航运学院，着力打造国内领先、国际知名的航运金融教育品牌，构筑具有影响力的航运高端人才输出基地，建设国际化、开放型、服务型的高端航运人才培养基地。四是探索体制机制创新，加强与相关政策的配合，做实抓手，着力提升上海国际航运中心在国际航运规则和标准制定、市场规则、信息咨询服务等领域的能力和水平，提高国际市场影响力；鼓励吸引国内外航运组织、相关协会、服务机构和平台落户上海。

二、上海自贸区下的航运政策评价

在现今复杂的国际航运形势下，航运政策对于推进中国港航业整体发展的意义日渐突出。上海自贸区作为新形势下的一枚战略棋子，其航运政策必须具有渐进性、典型性和先进性，如何建立起适合上海自贸区乃至全国航运发展的政策至关重要。同样地，伴随新政策的尝试和探索，必然会对中国现有的航运格局带来重大影响。

1.上海自贸区下的航运政策总体评价

如前所述，上海自贸区的航运政策在船舶登记、航运市场开放等领域突破了诸多限制，提升了中国航运的对外开放水平，将对中国未来航运政策产生重大的影响。一方面，将对外商投资中国航运业，借鉴国际先进管理经验起到良好的推动作用；另一方面，由此引发的风险与挑战也不容小觑。上海自贸区航运政策改变了中国既有的航运开放格局，将对国内航运市场及运输企业产生较大的冲击。比如负面清单管理模式易给外商留下政策空白，沿海捎带业务试点打开了中国沿海运输市场的封闭闸门，进而加重未来政府部门的管制压力，影响未来国内航运市场的稳定；航运支持政策则需大量的人力、物力及资金投入，风险性难以准确预测和评估。各项政策的发展优势及连锁反应如下表1所示。

2.上海自贸区下的航运政策可能引发的连锁反应

鉴于上海自贸区的相关航运政策仍存在一定的模糊性和不确定性，或恐引起一系列连锁反应。其中，沿海运输权限问题、启运港退税问题、智力投入及创新问题和负面清单下的开放问题等，影响较为深远，需要重点关注。

1）沿海运输权限问题

上海自贸区的国际船舶登记规则规定，外资在自贸区注册申请的以“中国洋山港”为船籍港的五星旗船将允许进行沿海货捎带业。而《实施意见》提出允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海开放港口和上海港之间的沿海捎带业务。由此，中资五星旗船、外资五星旗船以及中资非五星旗船都有机会参与到沿海运输中来，这将引发一系列的沿海运输权限问题：其一，这将打破中国现行的沿海运输权规定，对国内沿海运输企业产生较大冲击；其二，政府对国内沿海运输的调控难度将加大，导致国内运输市场运力过剩，加剧竞争。

此外，WTO 服务贸易原则要求不能内外有别和外外有别而进行歧视。但在上海自贸区航运政策下，中资和外资五星旗船都属于中国籍船舶，却得到了不同沿海运输权限，这明显违背了WTO 服务贸易的非歧视性原则。

表1 上海自贸区各项航运政策的建设性优势及连锁反应

2）启运港退税问题

从理论上讲，启运港退税政策是一种过渡性政策，是优化目前货运流程的试行措施。通过这一政策，可以加快货物退税的时间流程，提高企业资金的流动性，缓解中国目前沿海港口集疏运体系不合理的问题。但是该政策仍可能诱发某些连锁反应：第一，中国多数港口仍以公路为主要集疏运手段，铁路系统尚未完善，而受基础设施条件等诸多限制，水水中转目前在费用、时间、运力等方面尚不具备竞争力；第二，“入世”后，根据WTO 相关规则的要求，中国出口退税率持续下降，启运港退税政策的效果也不断缩水；第三，中国沿海港口腹地交叉严重，沿海港口竞争激烈，一些港口为了排名，宁可将外贸箱运至国外港口中转，也拒绝交给国内的竞争对手中转；第四，为了能够加快货物处境流程，很多企业选择到上海进行中转，这将增加其海运物流运输成本，加重上海港口负担，如果相关措施未能及时跟进，将会造成洋山和外高桥港区的拥堵。

3）智力投入及创新问题

在互联网时代，信息流动快速，人员往来便捷，智力投入与创新中的要素选择几乎不受地理限制，智力支持也不再局限于一城一地。相形之下，《实施意见》提出支持上海高级国际航运学院的建立，促进上海国际航运研究中心、上海国际航运信息中心的建设和发展，同时推动上海组合港管委会办公室、上海国际航运中心发展促进会开展有关研究。上述机构组织全部分布于上海当地，缺乏跨行政区划的智力创新与交流亮点。事实上，国内的航运研究咨询机构分布广泛，上海、北京和大连等地各具特色，北京的水运科学研究院、交通科学研究院中交水运规划设计院，以及大连海事大学等，均有着一批智力和智慧组织机构与人力资源输出，完全有实力为上海自贸区下的航运及其政策提供强有力支持。

综上，上海自贸区下航运政策的实施推广缺乏大环境的配套支持，需要各地方机构协调跟进。上海自贸区既是上海的，更是全国的，航运市场具有其不可分割性，应集中全国之力发展上海自贸区，为其提供源源不断的智力投入与创新支持。

4）负面清单下的开放问题

中国以往的航运政策采用肯定式的正面清单管理模式，根据世贸组织海运服务承诺表，中国对国际海上船舶运输（即大海服务）、海运理货服务、集装箱堆场服务、海运代理服务等均采用正面承诺，用肯定的方式表示国家政策所允许外商投资的航运业务领域。

上海自贸区首次创新采用了负面清单管理模式，仅规定了中国禁止的航运业务，大大强化了开放力度，但此做法也不免对政府今后的政策方针制定产生了一定压力，对中国航运开放格局也产生了新的不确定性影响。由于新的管理模式只是涵盖了被禁止的航运业务，随着中国航运业发展和市场开放，新的航运业务或将应运而生，而负面清单管理模式无法完全对航运业的新情况进行覆盖，会导致一些航运企业利用该模式下的政策空白，使得国外一些原本不该进入国内市场的业务流入国内，对国内企业产生不必要的冲击和竞争压力。

3.上海自贸区下的航运政策复制性分析

从航运管理角度看，上海自贸区的航运管理方法和手段大都具有可借鉴性。上海自贸区下的航运政策重心就在于扩大开放，诸如船舶登记政策、航运市场开放政策、国际船舶管理市场准入政策等，都具有一定的可复制性。虽然这些政策的实施暂时会对中国当前航运市场造成一时波动，但从长期来看，这种波动甚至冲击将会转化为中国航运业持续改革的动力，有助于形成稳定的航运格局。

从航运政策角度看，虽然上海自贸区进行制度创新，先行先试，最终会形成可复制、可推广的经验，但是鉴于航运业本身的特性及其市场容量，个别政策推广难度较大，甚至难以被国内其他港口简单复制。

一是航运支持政策难以扩大。没有一个国家会有不同的区域性指数，也没有一种货物能运用不同的运价指数，航运支持政策下提到要支持上海开展中国进口干散货、原油等大宗散货运价指数的编制和发布工作，上海航运交易所作为中国唯一一家国家级航运交易所，其信息加工与发布的功能不可被其他港口城市所取代，否则会引发中国信息交易平台的混乱。

二是沿海稍带试点政策难以复制。沿海稍带试点政策难以在全国范围进行推广，过多港口采用沿海稍带试点政策将会引发中国港口全面开放，使得过多外轮流入中国，造成国内运输市场混乱，导致政府对运输业监管的难度加大。

三是负面清单管理模式难以推广。清单的制定面临来自市场和政府的博弈，一方面，清单名单不可能太长，否则就违背了国际通行规则，与改革初衷相背离；另一方面，清单过短，在事后监管缺乏机制和经验的情况下，风险难以防范。负面清单管理其实就是做减法，即“法无禁止即可”。中国在加入WTO 时实际上使用的还是正面清单，上海目前在还在为负面清单做一些准备，短期内难以全面铺开，国内其他港口暂时不能紧跟此政策，只得先从“正面清单”入手。

三、上海自贸区框架下的航运政策未来趋势

作为中国自由贸易区的试验性区域，上海自贸区航运政策在船舶登记、启运港退税等诸多方面都进行了创新，这些政策的实行将会产生可供借鉴和复制推广的经验，既带动中国总体航运政策的创新，又可在天津滨海新区和东疆保税港区等其他港口城市复制推广。

1.基于创新的上海自贸区下的航运政策发展趋势

上海自贸区出台的一系列航运政策将引导中国航运政策未来的走势，带动中国航运政策的创新与跟进，其中航运软实力的打造将是重中之重。

摄影：Thomas Fischler

1）上海自贸区将带动中国航运政策的创新

上海自贸区成立后，政府出台了一系列航运新政策，既有船舶登记政策，又有启运港退税政策等；既有政策的调整，又有负面清单管理模式、沿海捎带政策等全新航运政策的出现。上述政策解决了纠缠已久的航运业重大疑难问题，是我国航运政策的重大创新与突破。未来，随着航运业的不断发展，新情况、新问题将不断出现，而之前的重大问题也具有延展性。如在沿海运输市场的开放问题上，现行沿海捎带试点政策允许中资非五星旗船舶在国内开放港口与上海港之间开展进出口集装箱捎带业务，进一步开放了中国沿海运输市场。从技术上讲，支线运输的干线衔接，进而形成干支网络，是集装箱运输的客观要求，沿海捎带政策满足了这一要求；但从政策角度来说，沿海捎带政策打开了中国沿海运输市场的封闭闸门，未来是否会继续扩大，集装箱班轮运输的国内市场和国际市场是否会合成一个，这一问题必将成为多方博弈的焦点，由此将带动中国航运政策的进一步创新。

上海自贸区航运政策的出台及实施，将为中国航运政策的创新机制提供良好的借鉴意义和宝贵的经验积累。在上海自贸区航运政策的带动下，未来中国将出现更多航运政策的创新。航运政策将以环环相扣的链条形式、成批次的集群方式陆续出现。

2）航运软实力的打造将是未来中国航运政策创新的重点

中国港口基础设施、吞吐量及船队规模等航运硬实力方面已达世界前列[10]，但在航运服务、信息、研发、教育等航运软实力方面仍与国际先进水平有一定差距。[11]《实施意见》提出一系列航运支持政策，包括支持运价指数制定与发布、建立船舶交易信息平台、完善航运发展基金、设立高等航运学院、支持创新机制等，都体现了中国对提升航运软实力的重视。未来，随着国家经济转型，港口吞吐量增速放缓，航运软实力提升将逐步成为中国未来航运政策关键。中国已是航运大国，要实现从航运大国到航运强国的转变，提高航运软实力是关键。因此未来创新航运政策以进一步提升航运软实力，会是中国航运政策创新的重点。

2.基于推广的上海自贸区下的航运政策发展趋势

上海自贸区先行先试的目的就是为了形成可供借鉴的经验，以在中国范围内推广实施。考虑到沿海捎带试点、航运支持等政策的不可复制性，在此重点分析国际船舶登记制度、启运港退税等项政策的推广前景。

1）国际船舶登记制度的推广

上海自贸区下的国际船舶登记制度成功实施后，未来可推广至中国其他港口。在上海自贸区成立前，《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》（简称《试点方案》）就获得交通运输部批复同意，该《试点方案》在保障安全的前提下，有选择地放宽准入条件，从登记条件、船员配备、登记种类等方面进行了创新。但与上海自贸区下的国际船舶登记制度相比，天津东疆保税港区下的国际船舶登记制度的开放程度没有上海自贸区高，如天津东疆保税港区要求外商出资额低于50%。未来可以将上海自贸区的国际船舶登记制度推广至天津东疆保税港区，以进一步放宽其船舶登记的限制。此外，大连、广州等其他沿海大型港口也可在未来引入该制度，以吸引更多船舶在中国登记，扩大港口的影响力。

但考虑到市场容量的限制，国际船舶登记制度难以在全国大范围推广。此外，国家对于船舶登记的细节应予以谨慎考虑并加以限制，如该制度下登记的船舶是否可以进行国内运输等。随着国际船舶登记制度的推广，各港口城市在船舶登记领域的竞争将日趋激烈。

2)启运港退税制度的推广

《实施意见》提到扩大启运港退税政策的试点范围，增强上海港的辐射作用。这一政策要求以上海港作为中转港，增加了可作为启运港退税政策的支线港口数量。但目前，只上海一个中转港和其多个支线港构成不了网络，需要更有多中转港和其支线港共同协调发展才能形成网络经济效应。由此可见，启运港退税制度的推广将是中国航运业发展的必然趋势。未来中国可以选取更多的沿海港口作为启运港退税的中转港，以达到最佳的综合经济效益。

但是，中转港的数量不能过多，过多中转港会造成过渡竞争、资源浪费，又达不到理想的经济效果，因此该政策只能有限的推广，在部分港口进行。在这种大趋势下，未来围绕中转港的竞争会日益突出，包括对获得批准作为启运港退税中转港的许可的竞争以及获批后各中转港对于货源的竞争。

四、结语

上海自贸区下出台的船舶登记政策、启运港退税政策、负面清单管理制度、沿海捎带等政策，实现了中国航运政策全新的突破与创新，翻开了中国航运政策的崭新一页，既有助于推动中国航运政策创新机制的形成，带动中国航运政策总体创新；又有助于积累可供复制的有益经验，为国际船舶登记和启运港退税等项政策的推广复制提供契机。

[1]杨海涛.国际船舶登记法律制度研究[D].大连海事大学,2013.

[2]张泠文.船舶登记制度研究[D].上海海事大学,2007.

[3]孙妍 熊水湖.特案免税政策利好五星红旗船队壮大[N].中国交通报,2007-07-09A01.

[4].洋山港率先试点“保税船舶登记”[J].港口经济,2012（4）:62.

[5]张明香，韩玲冰．营业税改增值税对航运企业的影响[J]．中国港口，2012（12）：22-24.

[6]沪生.上海建设自贸区的航运看点[J].中国远洋航务,2013,10:24-25+10.

[7].负面清单[J].天津经济,2013,10:83.

[8]张国发.中国沿海运输展望及沿海运输权问题[J].中国远洋航务,2008,12:44-45+8.

[9]欧莉.航运产业基金，一声叹息[N].中国水运报,2013-02-01001.

[10]陈海.提升软实力打造航运强国[J].中国水运,2009,05:14.

[11]马硕.软实力是建设上海国际航运中心的关键[J].水运管理,2007,05:1-4+29.

摄影：Thomas Fischler