英联邦共同学习体(COL)非正规教育质量保障框架研究及启示 *

朱震旦

(上海开放大学 城市公共安全管理学院，上海 200433)

英联邦共同学习体(COL)非正规教育质量保障框架研究及启示*

朱震旦

(上海开放大学 城市公共安全管理学院，上海 200433)

质量保证一直都是非正规教育的“生命”和“灵魂”，也是非正规教育摆脱边缘地位的关键。构建非正规教育的质量文化意义重大，一直受到英联邦学习共同体(Common Wealth of Learning,简称为COL)的重视和关注。该文对COL非正规教育质量保障框架进行了系统研究介绍，阐述了采用全面质量管理体系的过程，着重对评价成果中的产出、结果和影响指标进行探讨，最后根据我国非正规教育目前所面临的问题，探讨了应如何借鉴全面质量管理理念构建高校教学管理质量保障体系，改进和完善质量评价体系，推动教学质量的提高，为非正规教育的良性运作提供有力支撑。

非正规教育；全面质量管理；质量保障框架；启示

一、COL对非正规教育质量保障提出的背景

随着人类文明的进步和社会发展的需求，教育的概念、内容、功能正在不断丰富和发展，人类社会赋予教育的使命和责任也在不断增强。尤其在终身教育作为全球性教育改革与发展的核心主题及其知识经济可持续发展的今天，传统的正规教育在面对新形势下社会经济发展对教育提出的要求和挑战时，已凸显出滞后与不足，非正规教育——一种与正规教育相对应的教育形态应运而生。甚至许多国家都把发展非正规教育作为缩小贫富差距、改善社会经济状况、提高国民素质的重要手段。一些发展中国家如泰国、印度等，都制定了适合国家发展需要的成人非正规教育计划，并将其视为国家人力资源开发和建立终身教育制度不可缺少的组成部分[1]。

一般而言，“非正规教育”是一种特别的教育途径，而不是一个专门的教育领域、系统或分支。库姆斯认为，正规系统之外的任何有组织的教育活动，最终目的在于服务明确的对象和学习目标[2]。《教育大辞典(第一卷)》中也指出非正规教育是在正规教育体制以外所进行的有目的、有计划、有组织的教育和培训活动[3]。非正规教育包括成人教育、继续教育、在职培训、快速培训以及拓展项目等多种形式，它提供了正规教育系统以外的学习机会，挖掘人的潜能和意识，提高学习者实现自我价值的能力。与正规教育不同的是，非正规教育可能没有国家的支持，也没有盈利性机构的资助，甚至并不具有正规的资质。但是比起正规教育，非正规教育更重视以学习者为中心，因为学习者失去学习兴趣或者感到收获不大时，他们可以选择随时离开[4]。

然而，由于非正规教育自身性质导致实施质量保障困难乃至负缺，也必然要求正视其质量保障问题。Rogers描述了正规教育和非正规教育之间的显著差异：主要集中在了目标群体、时间安排、相关性、培养方式、课程方法、目的方向、人际关系和批准验证方式上。他还指出，与正规教育相比，非正规教育质量保障的各个层面自然会有不足[5]。正是由于国家对非正规教育重视程度有限，非正规教育提供者会发现真正实施质量保障是非常困难的。正规教育拥有政府的大力支持，具备充足的资金和人力资源，有充分的时间和精力对质量保障方案进行合理规划和实践探索，而且还有权授予证书[6]。而非正规教育的组织者大多是非政府机构，尽管有时由政府资助，但一般在质量评价时倾向于回避官僚[7]。因此，在发达国家和发展中国家，非正规教育仍然遭受着怀疑和挑剔，处于教育的边缘地带。在这种条件下，非正规教育的组织机构就必须正视这一问题，并在不断提升自己的基础上，不仅要优化教学资源和教育方法，而且要严把教育质量关；严格落实需求调研、项目策划、过程实施环节，客观进行内部和外部监督的评价，科学协调和控制过程和结果的质量。把好质量关，才能彻底改变非正规教育“二等教育”的形象[8]。

质量保障(Quality Assurance，简称QA)是对体系、项目、方案等各个方面进行系统监测和评价，从而最大限度地增加达到指标的可能性。Harvey,L.和Green, D.从五个相互关联的方面提出了教育质量的定义：教育质量是出色的、独特的和逐步精英化。教育环节是一致的、完美的、严密的。教育的实用性表现在圆满达到预期的需求、需要和欲望。教育的价值是通过对质量的保障使投入物有所值。教育质量提高是教育改革的一方面，改革越是深入，质量就越容易得到保障[9]。

非正规教育质量的评估和保障，与其利益相关者都有密切的关系，一个成功的非正规教育案例，不仅要考量教育者的思想、教学水平、教学方法和教学资源的建设情况，还对支持项目的管理者提出了一定的要求，包括教学设施、学习支持服务等方面，甚至还需要观察研究受教育者的能力水平、价值观的改变、对社会的贡献情况等方面。因此非正规教育的质量是全员的、多方位的。要切实提高质量，就必须对非正规教育的诸多因素进行全面、科学、有效的质量控制。

随着非正规教育与信息化技术进程的不断加快，以及国际社会对建立全球非正规教育质量保证体系和评估标准的呼声日益高涨，国际开放与远程教育协会在前不久专门建立了一个国际质量评估机构标准局来专门负责远程和虚拟教育机构的国际资格和质量认证，提供认证服务，这无疑是对各国尽快形成国家标准的一种推动[10]。英联邦学习共同体(COL)意识到尽管非正规教育的质量保障工作困难重重，但是对于组织机构、资助方和非正规教育提供者来说，严格透明的质量保障体系的建立对于教育事业良性发展来说至关重要，而且也认识到了一个项目能否可持续发展是非正规教育一个重要的考虑因素[11]。因此，COL提倡质量保障框架要以产出、成果和影响为基础，建立全面的质量管理。

二、COL非正规教育质量保障框架的建构理念

全面质量管理(Total Quality Management，简称为TQM)原本是企业界的一种管理思想和管理实践，20世纪50年代末，由美国通用电气公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰率先提出。从已有的研究成果来看，全面质量管理注重顾客需要，强调参与团队工作，并力争形成一种文化，以促进所有的员工主动积极地持续改进组织所提供产品/服务的质量、工作过程和顾客反应时间等。

联合国教科文组织指出“许多工业体系中的新管理项目，都可以实际应用于教育，不仅在全国范围监督整个教育体系运行的方式，而且在一个教育机构内部也可以这样做[12]。而非正规教育提供的是一种教育服务,它必须把学生需求作为第一位,也即遵循用户至上的原则。学生作为求知者是学习的主体，教学管理活动要围绕学生的需求、学生的反映及效果评估来开展，教师作为指导者是教学的主导，要为学生提供有效实用的教学资源，而学校只是为学生提供教育服务的保障设施。因此，全面质量管理完全可以引入教育领域。

最初的远程教育质量保障理念可以溯源到英国开放大学成立运行时所订立的标准，大致包括学习内容要保证一定的深度和广度；在一定的时间内，教学活动在一定的水平上能得到妥善的处理；评价学生学业成就有稳定的评价标准。虽然这个标准只涉及到了课程学习、支持服务和学生评价三方面的内容，但却清晰地体现出英国开放大学对其教学和服务质量的重视，而且这三点，如今仍旧是远程教育质量保障的核心评价内容。

随着网络技术的发展及外部独立评估机构的涌现，非正规教育的质量保障理论体系也已逐渐形成。COL非正规教育质量保障框架的主要理念即为全面质量管理，具体表现在非正规教育质量管理的全员性、全过程性和全方位性上。COL提出质量保障体系应该建立在最初的规划阶段，并指出每一个教学环节质量的保障都是实现非正规教育质量的铺路石，只有每一步踩得踏实，才能真正打造高质量的非正规教育。将教学效果的评估结果及时提供给利益相关者，通过形成性评估或者终结性评估，来评价预期的产出、结果和影响是否实现或者实现的程度。在此评估过程中，它能够判断教学投入是否适当、足够或者有效，并计划进一步提高质量。在整个过程中，根据“计划、执行、评价和完善”的循环体系，建立全面质量管理方法[13]。

三、COL非正规教育质量保障框架的主要内容

全面质量管理理论高度重视人力资源的开发和利用，在尊重人的价值的前提下，强调战略策划、全员参与、团队精神、协调工作等，对整个系统实施在线的、实时的、动态的管理[14]。非正规教育中的全面质量管理体系包括：需求分析、确定目标、决定输入并确定利益相关者、开始项目实施工作及对成果进行评估和改进，具体介绍如下图所示：

非正规教育全面质量管理体系图

(一)需求分析

需求分析是为确认学生、社区和其他主要利益相关者的需要，要求确定学生等利益相关者目前有关技能、知识、态度、能力的现状以及预期的结果。我们可以通过直接观察、文献调研法、访谈法、问卷调查法进行需求分析，如表1所示，在过程中选取最适合项目研究的方法以确保该项目可行性和合理性。

表1 需求分析及可行性方案设定的研究方法

(二)确定愿景目标

确定愿景目标是为了确保所定的结果应该具有现实性强、可操作性强、可观察、可衡量的指标，同时也使所有利益相关者清楚本项目的宗旨、形式和方向。例如英联邦学习共同体期望通过农民终身学习的项目，形成一个可以提供农民终身学习的项目，利用现代信息和通信技术增强能力，开发高附加值的农业，确保粮食安全和生计安全，并鼓励农民更可持续性利用天然资源[15]。

(三)确定相关利益者和合作伙伴

确定利益相关者和合作伙伴要求平衡协调在项目中的多个利益相关方和合作伙伴的能力、需求和期望。需要全面考虑政策制定者、赞助者、学生及其他利益相关者的需求和建议，从而更好地保障非正规教育的质量。

(四)开始项目实施工作

项目实施过程体现了利益相关者的需求和期望，项目实施者要根据前期的需求调研及设定的愿景目标，运用能切实提高学习者认知、能力、技巧、价值观等方面的教育手段，并达到帮助学习者在其今后良好应用的目标。在实施过程中，要不断收集数据以及时改进项目的方案方法[16]。

(五)对成果进行评估和改进

成果评估应该客观反映学生和其他利益相关者的期望和要求以及总体愿景和价值观。并提供利益、影响和学生变化以及在项目中其后续的行为和活动评估的手段，而且最后的成果分别有短期产出(所需知识和技能)，中期结果(行为的变化)和长期影响(价值观、环境、地位的变化)。最终明确有关的政策、项目、资源和系统的决策都是取得成果的关键，以及它们如何互动和起作用[17]。

其中在评价成果的短期产出，中期结果和长期影响的环节是最为重要的。我们可以通过以下指标进行评价：

1.评估产出的质量保障框架(见表2)

表2 评估产出的质量保障框架

由表2可以看出，非正规教育项目产出的质量保障框架主要从学习者和社区两个角度出发来评估非正规教育产出的效果。从学习者出发，主要考虑这个非正规教育项目在吸引预期参加者、保证学习者的积极参与、挖掘学习者学习潜能以及学生外在行为表征等方面是否达到计划指标。同样，从社区角度来看，也主要从了解项目意义和沟通方法、人们关注度和参与度、学生/社区过程参与、建立伙伴关系等方面进行衡量。

2.评估结果的质量保障框架(见表3)

评估非正规教育项目结果的质量保障框架仍然从学习者和社区两个角度进行，以便了解项目结果状态。对学习者而言，主要考虑学生的外在行为、新知识的应用效果、自我价值感与责任感及兴趣提升等方面。对社区而言，主要考虑参与者是否认为值得将该项目推荐给其他社区团体以及其他社区团体是否要求或采用该项目。

表3 评估结果的质量保障框架

3.评估影响的质量保障框架(见表4)

非正规教育项目实施后的影响到底如何，需要学习者和社区进行评估。从学习者角度，主要考虑学习者在习得知识、技能、批判反思、经验及终身学习型社区等方面是否达标。从社区角度看，则主要围绕公民或个人发展与宏观上社区本身性能、服务能力方面是否实现已有指标。

表4 评估影响的质量保障框架

全面质量管理理念正是对整个教学服务提供过程的全程、规范的管理。只有通过质量管理体系的持续改进和良性循环机制才能使得学习管理向更加规范化、制度化、科学化方向前进。保证在各个环节都能得到充分的论证、研究、评审、验证，最终符合学习者的需求。

四、我国非正规教育发展面临的问题

(一)专业建设不以需求调研为前提

非正规教育面向的学生有着其特殊性，他们会由于岗位的不同，职责的不同，技术要求的不同，能力构成的不同等等诸多方面的差异，迫使我们非正规教育的目的具有更多的多样性。而目的的确定主要是基于学习者自身的需要，基于其实用的需要、生活的需要和发展的需要等等。但是有些学校不是依据学生需求、专业需求或市场需求来建设课程，而是依据师资队伍、学校资源建设情况来决定是否开课，这使得培养出的学生的知识技能与市场需求明显脱节，导致学生找不到就业出路，企业找不到合适的人才，造成供需错位，也使得教育资源严重浪费。

(二)教学内容不以市场要求为依据

非正规教育的教学目标旨在培养他们的操作能力、分析诊断能力、设计能力和创新意识。在培养学习者时的原则是“有理论、重实用、强实践”。但是目前的课程内容仍以理论学习为主，缺少实践环节，与学习者生存、发展需求的关联程度不高。甚至有些内容明显过于陈旧，学生无法学以致用。非正规教育应以培养学习者的应用能力为主线，按照企业对人才的要求组织教学和岗位培训，体现职业性、应用性和实践性。

另外，学生在课程选择时，往往没有选择权，都是由学校事先规定好的，而且选修课开设科目少，资源有限，导致学生无法获得个性的发展和精神的提升，无法获得具有主体意义的成长空间。

(三)教学教辅部门支持服务没有做到无缝衔接

加强教学单位、教辅部门及服务教学中心的无缝衔接，是完善高校内部治理保障体系建设，提高教学质量的重要途径。但是目前出现了教学部门和教辅部分之间的信息不畅通、合作不紧密、了解不全面等问题，影响了教学工作的顺利组织和开展，最终导致学生不能正常使用教学资源或者部门间的资源建设重复，造成严重浪费。非正规教育在实施中最重要的内容就是教学资源的建设，因此，学校教学及教辅部门要敢于冲破传统观念和体制机制的束缚，多管齐下，开放办学，学习和吸纳先进教育理念，各部门要举全力、集合力来积极整合社会资源，凝聚共识，营造学校各部门及社会共同参与非正规教育改革与建设的良好氛围，全面提高学校的管理水平和办事效率，推动非正规教育持续健康发展。

(四)评价体系没有面向广泛的利益相关者

中国的教育质量保障与评价体系属于一种集权制作用下的系统内部监督体系，这种体系有三个特点：(1)被检查主体缺乏动力；(2)检查标准执行情况差；(3)检查过后缺乏长效监督机制[18]。从地位上讲，评价人员一般可分为内部评价人员和外部评价人员，内部评价人员包括成人学员、教师、成人教育机构聘请的教育评价专家及内部评价机构人员；外部评价人员主要为由政府或其他资助单位、集团指派的，独立于成人教育系统之外的评价专家、评价组织及某些上级主管人员。因此，无论是内部评价还是外部评价，只要可行，对一个单独的对象都应尽可能采取两类评价人员相结合的方式进行[19]。然而。目前的非正规教育评价制度忽略了市场的评价和社会各方的反馈，缺乏各界人士的监督作用，未形成一个良性循环的长效机制。因此评估过程应该形成专家与教师、学生代表及社会各界人士的多方组合。

五、COL质量保障框架对我国非正规教育发展的启示

(一)正确选用需求分析方法是非正规教育质量保障科学化的前提

在提供学习服务之前，为有效设计和实施学习服务，学习服务提供者应客观合理地分析学习需求。通过采用直接观察、文献调研法、访谈法、问卷调查法等分析方法对学习者的需求进行分析[20]，内容主要包括学员资质以及相关学习证明，确定利益相关方的具体目的、期望、指标和需求；在实际可行的情况下，向学员提供评价其学习需求和学习目标所需的支持；识别学员的特殊需求，如语言、文化、生活以及残障人士的特殊需求；咨询利益相关方，确定他们所希望学员学到的技巧、能力及认知，如何应用于与其任务、职责相关的工作等。必要时采用各种分析方法相结合的形式，对利益相关者的需求及期望进行客观分析，从而促进非正规教育质量保障更加规范科学。

(二)实施全面质量管理体系是切实提高教学质量的一种途径

目前对高等教育的评价有两种基本方式[21]：一种是注重对结果的评价，即以传统的评估方式为主，重点评价学校的就业率、企业的反馈信息等。这种事后把关的方式往往过于被动。另一种是注重对过程的评价，即对课程设计进行的评估，教学过程实行监控，内容涵盖课程准备阶段的教学设计、资源建设、考核考试和反馈所需的时间、课程传授阶段的学生支持服务、学生评价和项目评价等。但这种评价的只是对现有的情况进行评价，无法对利益相关者进行可追踪的持续性的评价。而实施教育全面质量管理体系，更多地注重对学生需求分析、学习过程的评价、阶段性的评价、注重对学习者学习能力及实际学习效果的度量和评价，以及评价对学习者今后产生的影响，有利于把教学管理活动要素有机地合起来，发挥各自的独特优势，形成一个能够保障和提高教学质量的稳定有效的整体。

(三)实施全面质量管理体系是高等教育市场化发展的必然产物

人才培养质量是衡量高等教育水平的重要指标，用学习者在社会中的被欢迎程度来评价高等教育的质量，用市场来检验高等教育的质量[22]。而非正规教育的全面质量管理体系正是以明确每一位利益相关人的需求为基础，面对市场上不断出现的新的要求，在学校形成的办学、管理的质量目标体系下，使每一位教师、管理者都知道自己的目标，减少了工作的盲目性，提高了工作的自觉性，并按照规定的项目和途径去完成目标。同时，对任何行为都要求有计划、有记录、有追溯、有监督。这样有效的过程控制方法和全面、全员、全程的管理，必将大大提高教育管理水平，推动教学质量的提高，也是高等教育市场化发展的必然产物。

(四)全员、全方位、全过程的管理要落实到每一个环节

虽然也可能有控制范围之外的组织者等其他环境因素，但质量成果很大程度上取决于投入的情况。当然，如果结果没有实现，将需要考虑投入和其充分性[23]。实施非正规教育质量保障需要建立和完善由教育行政管理部门、高校、学习中心、公共服务体系、学生、教师、企业和社会各界广泛参与的全方位、立体化和网络化的质量保证体系和社会监督机制[24]。因为人才培养全过程是从社会市场调研开始，社会对人才的需求才是质量的重要标准。不进行市场调研，学校所有的培养目标和规格要求均缺乏依据，质量标准也就无从谈起。之后制定招生计划，确定人才培养计划，即完成了前期工作。学生入学后，从基础教育、专业基础教育、专业教育等各个环节，以及各种形式的实践性教学环节和社会实践环节，进入毕业实习、毕业设计阶段，最后到用人单位的信息反馈等人才培养过程中的任何一个环节，都是全过程质量管理的要素，忽视任何环节的质量管理，都会直接影响到整体教育质量的提高。

教学环节中包括了整个教学内容、课程体系、教学方法、教学手段、教学资源等基本教学建设及教学工作评价，涉及到的不仅仅是教学队伍，还有管理队伍及其他利益相关者。因此，教学质量的管理必须是全方位的，要做到对全员的管理和全过程的管理。

(五)实施全面质量管理体现在对学习者的服务质量方面

中央电大副校长、奥鹏远程教育中心主任严冰教授认为，质量保证是各国远程教育发展中所面临的共同挑战，要高度重视非正规教育的建设问题，有必要特别强调提高综合服务能力和服务质量[25]。教育是个战略问题，质量也是个战略问题，一所学校的全面质量管理体系的建立和实施水平决定着教育、教学、服务等方方面面的质量和水平。非正规教育应以市场需求为导向，培养技能应用能力为主线，进行全面的课程重组，设计出适应社会经济发展需要的专业教学计划，提供比较充分的数字化学习资源及支持服务，满足大规模人群个性化、多元化、终身化的学习需求促进学生持续发展。因此，在实施非正规教育时，要依据终身学习的根本要求、网络教育自身的规律和社会生活的实际情况逐步形成合适的管理模式，建立结构合理、职责清晰的组织机构，明确的服务流程，制定清晰、严密、全面的终身学习服务体系内部管理规范，探索高效的服务模式[26]。

(六)坚持开放原则，听取多方面意见是非正规教育质量保障的关键

非正规教育质量保障体系是指与非正规教育质量保障有关的基本要素相互联系、相互制约而构成的整体，它是一个复杂的系统工程，涉及到国家、政府、社会、学校等诸多方面，是一个多层面多因素共同参与作用的结果。一个较为完善的非正规教育质量保障体系，包括外部质量保障体系和内部质量保障体系。外部评价更倾向于总结性功能，主要目的在于行使权力、证明、鉴别。而内部评价更倾向于形成性功能，主要在于实现内部有效管理和改进教育、教学、计划项目。因此，无论是内部评价还是外部评价，只要可行，对一个单独的对象都应尽可能采取两类评价人员相结合的方式进行。即内部保障是质量保障体系的基础，外部保障是质量保障体系的关键。因此我们不仅要保证教学实施的规范性，还需要充分听取和了解学生、社区居民等相关利益者的想法，结合政府、专家、社会、学生、管理人员多方面的意见，从而保证评估结果具有专业性、公正性和权威性，达到被教育界、学生家长、社会以及政府所广泛认同的目标。同时也有利于从顶层设计整个教学管理活动，是各个环节能够有机结合，相辅相成，共同保障和提高非正规教育的教学质量。

本质上，质量保障是James Ling所说的，“不要告诉我你如何努力工作，告诉我你得到了多少”[27]，或者如Peter Drucker指出，“产品或服务的质量不是你投入了什么，而是客户得到了什么”[28]。在实际工作中，全面质量管理要体现在教育教学全过程的各个环节，必须把握住教育教学输入—教育教学过程—教育教学输出这条主线，整体把握和监督预先控制、过程控制和成果控制这三个阶段，并做到各环节之间相互联系，互为补充。预先控制发生在教育教学活动的输入端，目的是保证开展教育教学活动所需的各种资源达到规定的要求。过程控制是对正在进行的教育教学活动进行观察、检查并纠正偏差，以保证各项活动按规定的程序和方法进行。成果控制也称事后控制，它发生在教学过程的输出端，通过对系统输出的衡量与校正，来保证系统的输出达到一定的标准。在教育实施的各个环节，都需要认真学习、仔细思考、合理分析、科学评估和进行有效改进，最终为学习者创建最适合的学习资源和环境，逐步使我国的非正规教育质量保障标准、体系既具有我国特色、又符合国际发展趋势，从而得到国际同行的肯定。

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朱震旦：硕士，讲师，研究方向为远程教育管理(zhuzd@shtvu.edu.cn)。

2013年11月25日

责任编辑：李馨 赵云建

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1006—9860(2014)02—0006—07

* 本文系上海市教委科研创新文科重点项目“成人在职培训资助的政策框架研究——以上海地区为例”(项目编号:13ZS139)研究成果。