贿选问题治理与村民自治制度的完善

袁 刚 白天成

（作者分别为河北大学政法学院教授，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生；本文系2012年度河北省高等学校人文社会科学研究重点项目“河北省农民政治参与调查与分析”和2012年度河北省社会科学发展研究重点课题“当前我省村民自治与村庄治理状况抽样调查”的阶段性成果，项目编号分别为：SD125002，201202002）

当前村民选举中贿选的特点

按照全国人大法制工作委员会编制的《中华人民共和国村民委员会组织法释义》的解释，村委会选举中的贿选行为是指候选人或其他人“用金钱、财物等物质利益或其他利益诱使或收买村民违反自己的真实意愿参加选举或在选举工作中进行舞弊活动的行为。”①

该解释虽然相对狭窄，但基本揭示了贿选发生的主要特点：一是无论行贿的方式有多种多样，行贿的意图终归为了获得更多的选票以保证最终当选；二是行贿受贿的标的是可支配财产，即无论是行贿者还是受贿者个人能支配的有形或无形的财产；三是贿选行为侵犯了村民的选举权与被选举权，冲击了正常的选举程序。上述三个条件同时具备，才符合贿选发生的原初旨意。

2010年7～8月，华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组通过调查发现，当前农村选举中的贿选行为主要呈现出两方面特点：一方面，贿选问题在广大农村地区普遍存在，但又呈现出差异性。一是经济发达地区基层选举的贿选问题比经济欠发达地区突出，对区域与贿选情况进行交叉分析显示，东部、中部、西部地区在进行农村民主选举时有拉票行为的比例分别为30.15%、29.62%和22.19%，其中属于贿选的比例分别为57.91%、71.64%和51.93%，经济较发达的东部和中部地区贿选问题高于经济相对落后的西部地区；二是农民的受教育程度影响贿选的效果，小学、初中、高中和大学及以上学历的农民经拉票而“改变主意”的比例分别为21.48%、15.63%、16.8%和8.33%。这表明，农民受教育水平越低，受拉票影响的可能性越大。

另一方面，农村选举中贿选的形式多种多样。比如，利用请吃喝进行贿选，利用金钱和实物贿选，利用承诺贿选等等。其中，“请喝酒吃饭”的比例最高，占比42.22%；“送礼品”次之，占比22.24%。②

农村贿选行为产生的危害

不利于农村基层民主政治发展，阻碍我国政治文明建设。党的十八大提出“发展社会主义民主政治，建设政治文明”的任务。村民自治是中国特色社会主义政治文明建设的重要内容，贿选行为不仅侵犯了农民的选举权与被选举权，违背了农民参加基层选举的真实意图，而且是一种与我国的政治文明本质要求相悖的违法行为。贿选行为使得广大农村地区实施村民自治制度取得的成果受到了冲击，对我国建设中国特色社会主义民主政治和政治文明的宏伟目标产生了消极影响。

影响农村社会的稳定。广东“乌坎事件”表明，选举程序是保障村民自治制度正常有序运行的关键。严格贯彻执行村委会组织法规定的法定程序产生农民自治机构，不仅使得农民的政治权利得到合法的保护，还能行之有效地化解突发事件，推动村级自治组织建设。贿选行为通过不正当手段影响了农村民主自治的进程，侵害了农民的长远利益，破坏了农村的社会风气，给农村社会的稳定带来极坏的影响，进而直接影响到国家政权的稳定和社会经济的发展。

削减农民政治参与积极性。民主选举是有序政治参与的重要方式，贿选行为使得农民的选举权和被选举权被侵犯，选举活动失去了原有的意义，很容易使农民对民主程序甚至对整个村民自治制度产生质疑，最终导致不信任，从而失去政治参与热情和积极性，不利于培养农民的政治责任感，降低了农民的政治认同感。

农村贿选现象产生的原因

经济利益的驱动。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”贿选作为民主政治的副产品，同政治利益与经济利益息息相关。选举的过程是一种资源配置过程，即通过选举分配权力，当选者既获得了政治权力，同时也得到了对经济资源的支配权，为他们谋求各种利益创造了条件。这种通过公共权力谋取私利的行为也即经济学所称的“寻租活动”。一般来说，人们一旦通过贿选方式取得权力，就会试图回收施贿时失去的利益，甚至追求当选后的非法利益。当前，我国广大农村地区生活水平仍然不高，经济利益对于农民来说仍然处于首要位置。在这种背景下，农民很容易受经济利益的驱使，为保障眼前的经济利益而放弃政治权利。

关系文化的熏陶。长期以来，中国社会维系人际关系不仅仅依靠法律规定的权利和义务，还有人们之间的亲情关系。农村选举一般发生在熟人社会，这就为人情发挥作用提供了便利条件。村民之间拥有共同的生产场所和生活空间，人与人之间通过婚姻、亲属、朋友、同学等各种关系得以维护。一个村落就是一个小型的人情社会，人们相互之间关系密切，为贿选的产生提供了成熟的土壤，人情关系削弱甚至取代了法律和制度的约束，成为农村交往活动的主要决定因素。在这样的环境背景下，公平公正的程序在人情关系面前免不了会产生偏差或缺失，导致选举活动易于被人操控，出现贿选行为。

法律制度的缺陷。首先，对贿选行为的法律界定不清晰。目前，《村委会组织法》和各地制定的《村委会选举办法》中，都没有对贿选行为做出详细具体的法律解释。比如，什么样的行为算是贿选行为，构成贿选行为的金钱、财物数量的标准等。这些法律解释不明确、较笼统的界定使得贿选行为的具体认定，以及对涉事人员的处罚规定等缺乏依据。此外，我国《刑法》第二百五十四条关于破坏选举罪的规定，仅适用于各级人大代表和国家机关领导人员的选举，并不适用于村民委员会的选举，导致在查处贿选问题时无法可依。

其次，选举的监督体系不完善。第一，村民对于村委会选举的监督缺乏积极性。本来村民是农村民主选举过程中最基层、最广泛的监督主体，村民的监督权与选举权、被选举权一样，都是不可忽视的。但是，这种监督权受到多方面的掣肘：其一，对于村民的选举监督权没有可操作性的法律规定；其二，由于农村经济发展落后，以及村民自身权利意识薄弱导致监督权的行使缺乏积极性；其三，现有监督权的程序过于复杂，打消了农民行使权力的积极性。第二，由于行政关系没有理顺，有些基层政府对于村委会选举工作干预过多，致使民主选举不能公平、公正、公开的进行。第三，司法监督不到位。由于缺乏明确的法律规定和农民不习惯通过司法程序解决问题，司法监督往往流于形式，无法落实。

选举程序层面的缺陷。马克思在《哥达纲领批判》中说“一部具体的公正的程序要远远胜过一沓深刻的理论。”但是，《村委会组织法》中有关选举程序的规定很不完善，落后于农村经济社会发展的形势。首先，选民资格的确认难度增大。随着经济的不断发展，农村人口流动性增大，特别是外出务工人员和返乡人员不断增加，新修订的《村民委员会组织法》对于选民登记制度做出了新的规定：“户籍在本村并且在本村居住的村民；不在本村居住的村民，本人有参加选举的愿望；户籍不在本村，但在本村居住一年以上的村民”均有资格成为选民。该规定适应了人口流动的需要，保障了村民参加选举的权利。

其次，委托投票和流动票箱存在不足。《村委会组织法》第十五条对委托投票做了如下规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。”委托投票是为照顾外出人员，保障其权利而实施的制度设计，但是在现实中委托投票往往变成了全权委托、超额委托、强制委托等情况，甚至委托人的意愿被随意篡改。流动票箱的设置本意也是为方便选民投票的，但是由于监管不力，选票被人为操控的可能性变大，降低了贿选的成本。

最后，一些可以有效防止贿选现象发生的技术性手段，如无记名投票和秘密划票等投票方式没能得到很好的执行。无记名投票和秘密划票能够有效的遏制选举过程中的贿选行为，相反地，如果这些措施不能得到有效执行反而导致贿选行为更容易发生。

农村贿选问题的治理对策

大力发展农村经济，提高农民的政治权利意识。经济发展是公民政治参与的前提和基础，没有完善的市场经济和高度发达的社会生产力为政治参与提供物质条件，公民政治参与只能是一句空话。党的十八届三中全会描绘了农村改革的路线图，对健全城乡一体化发展体制机制作出了总体安排部署，在构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等方面，制定了一系列突破性的改革措施。现在需要推进顶层制度设计的落实，发挥强农惠农富农政策的功效，真正实现广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目标。只有农村经济发展了，农民才有精力参与政治活动，才有参加选举的积极性。经济发展使贿选带来的诱惑力降低，农民不会再轻易为眼前的蝇头小利放弃自己的选票，而将十分珍视宪法赋予的政治权利。因此，发展农村经济，增加农民收入是从根本上阻断贿选行为的关键所在。

加强思想政治教育工作，提高农民的民主法治意识。一方面，要加强对基层组织干部的思想政治教育，摒弃“官本位”意识、特权思想和作风，提高运用法治思维和方式处理问题、化解矛盾的能力；另一方面，要切实提高农民的民主意识和法治观念，转变一味忍让和服从的传统观念，引导其依法维权，不断增强拒贿意识和防贿能力。教育和引导农民正确认识民主，让其意识到选举不仅是一种权利，也是一种责任，按照自己的真实意愿投出选票，既是对自己负责也是对未来负责。农民学会正确行使自己的权利，依法维护自己的权利，贿选行为便失去了生存的土壤。

完善选举立法工作，保证选举工作有法可依。党的十八大指出，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。首先，国家有必要制定一部全国统一的《村委会选举法》，使村民自治的立法在实体和程序两个方面得以平衡，村委会选举将更加规范，广大农民民主选举的权利将得到更好的法律保护。其次，建议对《刑法》第二百五十四条进行修改，将破坏村民委员会选举的行为纳入其中，以加大对破坏村委会选举行为的打击力度，彻底改变当前查处此类问题无法可依的被动局面。此外，各地方政府也应根据实际情况制定相应的选举办法，加强对贿选的治理，明确一些对于贿选的具体规定。最后，加强对贿选行为的惩治力度，加大贿选成本，完善因贿选造成的村民选举权利受损的法律救济途径。可以设立专门的民事诉讼救济、行政救济制度，以便更有效地保护村民的政治权利。尤其要明确贿选受理机关，明确各部门之间的责任分工，避免各部门相互推诿，方便村民举报贿选行为，为村民的选举权提供救济。

完善选举程序，封堵贿选机会。第一，真正确保村民的候选人提名权。“群众的眼睛是雪亮的”，多年来的实践证明，农民最了解应当选谁，不应当选谁。选举组织者的任务不是指手画脚诱导选民，更不能越俎代庖替选民做主。

第二，严格规范竞选规则。竞选规则是选举有效进行的基础，合理的竞争规则能够增加竞选的合法性。农民不知道竞选的规则就会采取自认为合理合法的行动参加选举，但其中恰恰就包括不合理、不合法的行为，比如贿选行为。完善竞选规则可以为候选人提供一个公平合法的机会与选民进行接触，使选民更直接、更全面深刻地了解候选人，有助于选民在投票的时候做出更理性的选择。

第三，切实落实秘密划票，公开唱票制度。秘密投票原则是指选民按照法律的规定，根据自己的意愿秘密填写选票并完成投票程序，选民的投票意愿向所有人保密。秘密投票能让选民按照自己的意愿投票，能够真实地行使自己的选举权。公开唱票能使唱票的整个过程得到选民的监督，保证选举公开、透明，增加了贿选的难度。

第四，严格代笔填写选票、委托他人投票和使用流动票箱等有关规定。浙江省提供了很好的经验，《浙江省村委会选举办法》规定：一是投票期间因务工等原因不能参加选举的人可以委托别人代为投票，每一选民接受委托的人数最多为三人，并在选举当日对委托投票进行公开审核；二是候选人自身不能接受委托代写选票；三是流动票箱必须有三名以上的监督员进行监督和管理，并在公开场合进行开箱计票。

第五，确定合适的选举时间，建议将选举时间定在春节期间。春节以外的时间，各地农村都有大量人员外出务工，一方面使得选举的参选率降低，不利于村民自治的实施；另一方面使得选举更容易被操纵，而有农村青壮年普遍参与的选举会增大贿选成本。

强化选举工作的监督，增大贿选行为的成本。首先，增强内部监督。一方面，强化村民的实际监督力度。村民民主意识的提高能够促进选举监督的主动性和积极性，一经发现贿选问题可以及时向上级政府反映、报告；也可以向司法机关寻求法律援助。另一方面，根据实际需求，必要时建立村务监督委员会，严格村委会成员的产生和任职，保障委员会发挥其应有的职能，重点完善村务公开监督、财务收支监督、重大事项监督、政策执行监督、勤政廉政监督、群众意见反馈等。

其次，完善外部监督。一要改变乡镇政府的治理方式，下放权力，还权于民，做到指导工作，而不是横加干预，真正实现村民自治。尤其要理顺乡镇政府与村委会的关系，保证村委会管理的独立性。二要完善法律监督、舆论监督、网络监督，让人民监督权力，让村委会选举在阳光下运行。

最后，建立选举监察制度，委任监督专员对农村民主选举进行监督。监督专员有权受理村委会选举活动中村民的检举、控告，对特定问题成立调查小组进行调查并作出处理决定，也有权向有关机关提出处理意见并督促其及时处理。村委会选举工作结束后，监督专员应当对选举工作的每一个阶段是否依法执行进行事后监督，有权听取基层政府对村委会选举工作的汇报，对其中的重大问题可以提出质询。

【注释】

①李飞：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，北京：法律出版社，2010年，第83页。

②徐勇：《中国乡村政治与秩序》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第42～43页。