农村基本公共服务制度国际借鉴

邵 宝

农村基本公共服务是政府的重要职能，其不同于城市公共服务，其服务对象是农村、农民及农业，主要是为满足农村社会发展、农业生产及农民生活需求而提供的各种服务的总称。具体内容包括农村教育发展、农民公共卫生服务、农村医疗及社会保障服务、农业生产及农村公共设施服务等方面。

农村基本公共服务的质量关系到农业、农村及农民的发展以及社会的文明与进步。服务层次的高低有赖于社会经济的发展与政府职能的定位。目前，世界发达国家及部分发展中国家都已基本实现城乡公共服务的无差异化，即均等化。当然，我国目前还存在巨大的城乡差别，农村的公共服务的范围、层次、质量还与发达国家及部分发展中国家有较大差距。基于对美国、印度和巴西农村基本公共服务实践的研究，笔者试图分析这些国家在农村基本公共服务中的经验，以期为我国农村基本公共服务提供制度上的参考与借鉴。

农村基本公共服务制度安排的国际经验

美国是当今世界最为发达的国家之一，早在20世纪60年代就已基本实现农业现代化，现在已发展到农业电子化阶段，现代化程度极高。2012年的统计数据显示，美国农业在整个美国国民生产总值中仅占14%，农业的就业人口仅占总人口的3%左右。从数据上看，似乎美国农业的地位较低，但实际上并不然，美国一向有“重农主义”，农业的基础性地位在美国极为现代化的今天依然没有被削弱。美国政府和社会组织在农业、农村发展中依然提供了完善的基本公共服务，正是由于在农业生产中完善而细致的公共服务，才使得美国农业现代化水平不断上升。总体而言，美国目前在农村基本公共服务主要是集中在农业生产、农村发展等领域，体现如下：

一是农业基础设施建设服务。联邦政府通过积极的财政政策来加强美国的农业基础设施建设。从美国建国起到二战之前，在联邦政府的财政预算中，农业投资一直占重要地位，每年联邦财政对农业的投资约为10亿美元，到20世纪50年代，增至50亿美元，到70年代已增至约150亿美元，1985～1989年间年均约200亿美元，到2000年，每年财政对农业的投资达400亿美元，2012年已增至约800亿美元，如果加上各州及地方政府的财政投入，整个农业投资仅次于国防开支。在国家财政对农业的投资中，农业基础设施占很大的比重，约占农业总投资的一半。

二是农业发展融资服务。美国的农业政策性信贷制度异常发达，农业政策性的信贷体系包括农场信贷系统、联邦政府担保信贷系统、联邦政府直接信贷系统及农业出口信贷系统等方面，其中最为核心的是农场信贷系统。该信贷体系建立于1933年，依据的是1933年联邦颁布的《农业法》，该系统由12家联邦土地银行及地方土地银行、12家联邦中间信贷银行、12家生产信贷银行、13家合作信贷银行及其组成的银行协会组成。①根据《农业法》规定，美国农场信贷体系具有法律授权的政策性融资功能，主要是为农场主进行农业基础设施建设提供中、长期贷款，可以由不同的银行来提供贷款。12家联邦土地银行及地方土地银行可以向农场主提供长达45年的长期不动产抵押贷款；12家联邦中间信贷银行，可以提供年利率为7.5%的中、短期贷款，无需抵押，但是对于购买大型农业机械设备及进行土壤品质改良的贷款，可以延长5年的还款年限，并适当降低利率；13家合作信贷银行，其放贷对象是全国各种专业性的农业合作社，不对农场主本人发放。完善的政策性信贷体系为农场主改善农业生产基础设施提供了良好的资金支持，贷款利率较低，通常是工业信贷的1/3，在某些时候甚至低于同期的存款利率。

三是农村公共产品主要由社会组织提供。美国农业合作社类型多样，规模庞大。美国的农业合作社类型多样化，主要是营销及流通领域，可以分为供销、信贷及服务合作社等，每种合作社的功能都是单一的，不具有综合性。在这三种类型中，供销合作社是最重要的，也是最具实力的。供销合作社有可以分为三种形式：有供应合作社专门提供农业物资采购、有销售合作社专门负责农产品的销售和有供销服务合作社专门提供农产品供销社会化服务。②早在20世纪30年代，美国的农业合作社就出现了大规模的兼并及联合，导致合作社规模庞大，截至2012年底，美国的农业合作社总资产达470亿美元，销售额达1200亿美元，这是其他国家所不能及的。

此外，美国还有发达的农业法律体系，提高了农村公共产品供给的效率。美国的农业立法非常多，包括联邦及各州的各种农业法案加起来有300余部，核心是1933年制定的《农业法》，截至2012年，该法经过了10次修订，在不同的历史阶段为农村基本公共服务提供法律上的依据。从20世纪80年代以来，美国在社会公共产品服务上不断放权，以市场化、分权化为主导，形成了市场化的农村基本公共服务体系，很多服务是由社会组织提供的，将外包型服务作为一种主要的基本公共服务形式。由此可见，国家、市场、社会三位一体式的农村基本公共服务在美国已运转良好，大大促进了美国农业、农业及社会发展，这在发达国家中比较典型。

印度的社会结构同我国非常相似，也呈现出城乡二元结构，农村经济发展远远落后于城市，农村人口占大多数。直到20世纪70年代中后期，印度政府才意识到发展农业的重要性，开始实施农业产业政策，推行所谓的“绿色革命”工程，国家发展战略由工业开始向农业倾斜，在实行“绿色革命”工程中，国家加大对农业的投资力度，尤其是着重农业基础设施建设，改变农业落后的面貌，改善农业生产条件，到20世纪末期，印度农业基础设施建设取得了巨大成绩，粮食对国际市场的依赖大大降低。除了在基础设施建设中的服务之外，印度农村的公共服务还体现在医疗服务、义务教育服务等领域。

一是农业基础设施建设服务。印度的农业基础设施建设投资是由联邦政府提出发展战略方案，并制定相关的计划及法律规范，具体资金的投入和组织实施则是邦政府负责和管理，邦级政府在农业投资中占据主导地位，农业基础设施项目的申请则是从村级开始，制定农业基础设施的计划、方案及所需资金数额，然后报到邦政府，邦政府负责向社会招标并提供建设资金，鼓励中标单位多使用农村劳动力，但需支付一定的报酬。邦级财政对农业基础设施的投入主要集中在水利设施的建设上，如加强水库堤坝，池塘蓄水功能强化，修建水渠，购买抽水设备等，到2000年，印度农田的有效灌溉面积已占全部农田的一半以上，到2012年占80%以上。此外，政府还投资农业仓储设备建设，建立粮食储备库，改善仓库管理；建设农村电网，修建农村公路，改善交通运输条件；加大购置农业机械的补贴力度，提高农业的机械化水平。近年来，印度还不断加大农业基础设施的投资，有效缓解了农业基础设施的资金短缺现象，大大改善了农业生产条件。

二是农村医疗与义务教育服务。印度作为一个发展中国家，虽然城乡二元结构也很明显，但其医疗服务城乡一体化是发展中国家最早实现的，占总人口80%的印度农民能够享受与城镇居民一样的国家免费医疗服务。免费医疗服务覆盖了全国各邦，形成了具有鲜明特色的保健站、初级保健中心与社区保健中心三级医疗保健网络。

印度联邦政府非常重视科教的发展，印度的义务教育早在1970年代就已基本实，义务教育是完全免费的，甚至连书本费也是由各级政府提供。但是一直以来由于宗教等原因，农村女童的入学率并不高。直到进入2003年后，印度政府实施了“女性素质提升计划”，由印度妇女社会联合会负责实施，将农村女童入学与印度小额贷款挂钩，大大提高了印度农村地区女童的入学率。

巴西农村基本公共服务始于20世纪70年代中后期，这一时期，巴西基本实现了工业化，政府加大了对农村基本公共服务的投入。巴西政府在农村公共服务主要体现在农村公共产品的供给上，包括农业基础设施的建设、农业科技的推广及医疗健康计划的实施等方面。

在农业设施建设上，以政府投资为主体，联邦政府及州、市政府形成了良好的职能分工。如在水利工程建设上，联邦政府负责事关全国的农业经济发展的重大水利枢纽建设，对亚马孙河的开发就是如此；州级政府各州内大型水利枢纽工程建设；市级政府负责本辖区内水利工程建设；水利配套工程由农业生产者或合作社负责实施。

在农业科研与技术推广方面，主要由巴西农牧业研究中心负责，该机构是一个国家机构，直接隶属于巴西联邦政府，其主要功能是制定联邦农业发展计划，在全国范围内推广最新的农业技术成果。该中心在全国设有50个研究分中心，并与各州立大学、各州农业技术推广站、试验站合作，形成了一个覆盖全国的农业科技推广、普及网络。该中心成立至今60年以来，在培育改良农作物种子、控制病虫害、改良土壤及农业化肥研发等领域取得了重要成效。此外，巴西政府也非常重视生活性服务，从1994年起推行的“家庭医疗健康计划”是一种全国农民的健康保障计划方案，在农村各社区包括印第安人部落中建立农村社区医疗中心，实施半免费的医疗保障，提高了农民生活与健康的质量。

国外农村基本公共服务的经验与规律

服务法制化程度高。依法服务是这些国家农村基本公共服务的一大特点，这些国家通过立法方式将农村公共服务的主体、方式、范围、程序、资金来源、责任分摊等制度化，形成了服务的长效机制，有些国家的服务制度实施了近百年。像美国，其农业法是其公共服务职能的主要法律依据，联邦政府与州政府在法律上的分工非常明确，当然也能够根据社会经济发展水平的变化进行适度调整。再如巴西推行“家庭健康保障计划”也是通过立法实现的，1994年《农村居民健康医疗法》颁布，截至2012年底，巴西政府为此先后颁布了17次相关法令来推动该计划的实施。

我国目前制定的涉农方面的法律法规多达近百部（包括地方性法规），全国人大常委制定的《土地管理法》、《村民自治法》、《农民专业合作社法》等法律也大量涉及农村基本公共服务，但缺少系统性与协调性，可操作性不强，像农村社会保障制度一直未能很好地推行，这值得我们反思和注意。

与城乡一体并举。城乡一体化建设在发达国家已基本实现，城乡差别较小，农业、农村人口所占比重较小，基本上已实现均等化。但是我们也应看到，发达国家的农村基本公共服务是伴随城乡一体化建设而实现的，是高度工业化与城市化发展的结果，所以发达国家现在的农村公共服务是体现在生产服务方面，生活服务与城市居民是一样的。在这个方面，发展中国家与此还有较大差距，目前世界上还没有一个发展中国家实现了城乡一体化，③但是在公共服务的某些领域可以实现城乡一体化，如印度在农村义务教育、公共医疗卫生等领域，以及巴西在农村医疗卫生等领域，均已基本实现了城乡一体化。

我国当前的城乡二元结构是有其历史原因的，这也是我国的基本国情之一。经过三十多年的改革开放，我国经济实力有了很大提高，因此在重构农村公共服务体系时可以在一定领域内打破城乡分治，比如医疗、社会保障等方面。

以政府投资为主。公共服务提供的是公共产品，公共产品的供给不能完全依靠市场机制，政府需要在这方面承担一定的职能。上述无论是发达国家还是发展中国家的实践充分证明了这点，毕竟公共产品是一个周期长、回报率较低的服务，需要公共资金的注入，同时也体现了一种社会福利。在市场经济发达的美国，其农业基础设施建设主要还是由政府筹集资金，在巴西，大型水利枢纽工程建设也主要是由政府投资，部分配套是由生产者自筹，但是最多只占10%的资金。在生活性公共产品领域（如社会保障、医疗卫生、教育、农业科技等）基本上完全是由政府投资。

在我国实现城乡公共服务的均等化是我们的长期目标，政府在此目标实现的过程中应承担更大的责任，应加大财政投入，使政府融资成为主体，这也是国民福利的体现。

发展社会组织的重要性。从对上述国家的研究可以看出，在农村公共服务的提供方面，政府是主要但不是唯一的供给者，在国家之外，社会组织非常发达，各种农业、农村合作社非常发达，农业协会也较多，这些社会组织承担了一部分政府的职能，承担了一定的公共产品供给，同时这些组织也是农民利益的代言人，了解农民需求，起到农民与政府之间润滑剂的作用。美国的农业社会组织异常发达，在农产品销售、流通中承担主要责任，分担了政府的压力。概言之，社会组织的发展可以弥补政府政策的失灵，提高公共服务的质量。

目前，我国农村社会组织还不是很发达，除了一些生产与供销方面的合作社之外，其他的社会组织尤其是生活服务组织匮乏，维权性组织更是少见。不但数量少，组织水平也低，规范化程度不高，参与社会能力不足，有些还明显带有官方色彩，与其自身功能相悖，无法表达农民的利益诉求。在中国市场经济迅速发展的时期，推动社会组织的发展壮大既是国家与社会权力分配的需要，也是“三农”发展的需要。

余论

中国是发展中大国，有我们自身的国情与社会发展方式，在借鉴国外农村基本公共服务制度、体制、方式等方面不能简单照抄照搬。在发展本国农村公共服务的过程中，我们应结合本国的政治体制、经济发展水平和农村实际状况走自己的路。

当前，我国正处在体制转轨过程中，市场经济发展迅速，对农村地区也有较大冲击，政治体制与市场经济之间的矛盾突出。解决公共产品供给与政治发展中的矛盾，需要深入研究在市场化体系的今天如何改变计划经济时代留下的一些后遗症，思考农民、农村的实际需求。在借鉴国外有益经验过程中重构我国农村基本公共服务的职能与制度设计，保障农民利益，促进农村发展与农业发展。

【注释】

①赵冬辉：“中国农村基础设施建设融资问题研究”，东北林业大学硕士、博士学位论文，2012年。

②孙亮：“美国、韩国、印度农业合作社发展研究”，《世界农业》，2013年第2期，第22～23页。

③朱金鹤，崔登峰：“借鉴国外经验实现中国城乡公共服务均等化—以新疆为例”，《世界农业》，2012年第12期，第125页。