美国对马杜罗政府政策初探*

方旭飞

在当代拉美，委内瑞拉长期执政的查韦斯政府曾是激进左派的典型，也是美国拉美政策的难题。2013年查韦斯病逝，尼古拉斯·马杜罗(Nicolás Maduro)当选新总统。一年多来特别是2014年委内瑞拉国内发生严重动荡以来，美国对马杜罗政府的政策起伏不断。随着委内瑞拉当选联合国安理会2015～2016年度非常任理事国及美国中期选举结束，美国相关政策的未来走向更值得关注。

一

2013年4月14日，委内瑞拉举行查韦斯逝世后的首次大选，执政党“统一社会主义党”候选人马杜罗与反对派“民主团结联盟”候选人卡普里莱斯(Henrique Capriles)角逐总统大位。当晚，国家选举委员会宣布马杜罗胜出，双方得票率分别为50.66%和49.07%。面对如此微弱的差距，反对派指责对手舞弊，拒绝承认选举结果，要求重新计票。双方支持者均上街游行，引发暴力冲突，造成多人死亡。于是，是否承认马杜罗当选就成为美国对委内瑞拉政策首当其冲的问题。围绕这一根本问题，美国选择站在反对派一边。奥巴马政府紧抓马杜罗与卡普里莱斯得票率接近这点不放，呼应后者，坚决要求重新计票。美国务院代理副发言人文特雷尔(Patrick Ventrel)在委内瑞拉选举次日就明确表示，重新计票是“重要的、谨慎的、必要的步骤，如此方可确保所有委内瑞拉人对选举结果有信心”。①State Daily Press Briefing，April 15，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/04/207529.htm#VENEZUELA.(上网时间:2014年8月25日)4月17日，国务卿克里在众议院外交事务委员会就国务院2014财年预算作证时表示，在是否承认马杜罗当选问题上“无法给出是或不是的回答，因为我们认为需要重新计票”，“如果存在大量违规行为，那么我们将严重质疑该政府的生存能力”。②“Securing U.S.Interests Aboard:the FY 2014 Foreign Affairs Budget”，Hearing before the Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，April 17，2013，p.18.白宫也发表声明，表示“支持以可信赖的、透明的程序重新计票”。③“Statement by the Press Secretary on the Situation in Venezuela”，April 17，2013，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/04/17/statement-press-secretary-situation-venezuela.(上网时间:2014年8月25日)

美国的不承认立场与拉美国家形成鲜明对比。在这次选举中，南美洲国家联盟派出了观察团。经过实地监督，观察团于4月15日发表声明，认为选举过程公正、结果不可颠覆，要求各方承认马杜罗政府。拉美主要国家纷纷响应。巴西总统罗塞夫给马杜罗打电话、祝贺其当选;阿根廷总统克里斯蒂娜也表达了类似立场;就连右派执政、与美国较为亲近的墨西哥、哥伦比亚也在当天承认马杜罗当选并向其道贺。两天后，美洲国家组织宣布承认马杜罗为合法总统。4月19日，多国领导人或特使团参加了马杜罗总统的就职仪式。

在美国外交实践中，暂缓、迟滞乃至拒绝承认其不信任的人当选一国或地区领导人是其惯用手法和政策工具。奥巴马政府不承认马杜罗当选，看似由于两位候选人得票接近，实则反映出其对马杜罗的高度不信任。查韦斯执政期间，美国与其矛盾重重。委内瑞拉以“21世纪社会主义”为基本意识形态，推行参与式民主，走与美国截然不同的发展道路。查韦斯采取明确的反美反帝立场，抨击美国干涉拉美国家内政，积极发展与古巴的关系。在区域经济一体化问题上，委内瑞拉反对美“美洲自由贸易区”计划，力推“美洲玻利瓦尔联盟”。在国际事务上，委内瑞拉批评美国轰炸利比亚是为了获得其石油资源。委并积极发展与伊朗内贾德政权的关系，在多项敏感热点问题上与美立场相左。美委矛盾的直观表现就是双方外交关系降级，2010年迄今，双方都未向对方派驻大使。

马杜罗出身工人，是查韦斯长期而坚定的政治盟友。查韦斯执政期间，他担任过全国代表大会主席等多项重要领导职务，特别是2006～2013年期间担任委内瑞拉外交部长，参与决策并具体执行一系列反美外交政策，深得查韦斯信任。查韦斯病重期间，马杜罗升任副总统并被“钦定”为接班人。查韦斯去世后，马杜罗出任代总统，并代表“统一社会主义党”参选。代行总统职务和参加竞选期间，马杜罗基本延续了查韦斯的政策主张，继续强化其“反美”和“反资本主义”的强硬形象，指责美国采用“科技战”毒害查韦斯，以涉嫌勾结军人为名驱逐美国大使馆两名武官，还为卡普里莱斯等反对派贴上“美帝国主义走狗”标签。奥巴马政府不信任马杜罗，不乐见其上台执政，因而以选票接近为由迟迟不承认选举结果。与此同时，奥巴马政府期盼亲美的反对派通过重新计票逆转选举结果，或者如2004年乌克兰的尤先科一样，通过重新选举而上台执政。这种立场也得到美国会议员的积极支持。一度担任众议院外交事务委员会主席的拉美裔众议员莱赫蒂宁(Ileana Ros-Lehtinen)特意致信奥巴马总统，呼吁“绝对不要承认委内瑞拉选举结果”。①“Ros-Lehtinen Sends Letter To President Obama Urging To Not Recognize Election Results in Venezuela”，http://ros-lehtinen.house.gov/press-release/ros-lehtinen-sends-letter-presidentobama-urging-not-recognize-election-results.(上网时间:2014年8月26日)

美国这种立场到2013年5月初开始松动。5月1日，白宫代理副发言人文特雷尔表示，要由委内瑞拉人民根据其法律、标准来认定马杜罗是否合法当选;美国与委内瑞拉存在双边关系，而目前“我们在继续与马杜罗先生领导的政府发展这种双边关系”。②State Daily Press Briefing，May 1，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/05/208720.htm#VENEZUELA.(上网时间:2014年8月26日)这种表态将马杜罗当选合法性的认定权利回归委内瑞拉，事实上间接默认了马杜罗政府。当然，这种默认多有保留，文特雷尔仍然称马杜罗为“先生”而非“总统”，并强调美国对其尚不是法律意义上的承认。

如果说上述表态只是试水的话，那么美国与委内瑞拉两国外长的正式会谈就基本解决了承认问题。2013年6月5日，在危地马拉出席美洲国家组织大会期间，美国国务卿克里与委内瑞拉外交部长豪亚(Elías Jaua)举行了40分钟会晤。这是2009年奥巴马总统与查韦斯总统在第四届美洲首脑峰会期间握手并短暂交谈以来两国首次高级别的公开会谈。克里在会后表示，双方同意“找到新的发展路径，建立更加富有建设性和积极的关系”，为此将在外交部门之间持续进行高层对话，设立日程表，尽快实现互派大使。特别是，克里对马杜罗改口称“总统”而非“先生”，感谢其促成此次会谈。③“John Kerry Meets With Venezuela’s Foreign Minister，Talk Of Improving Relations”，http://latino.foxnews.com/latino/news/2013/06/06/john-kerry-meets-with-venezuela-foreign-minister-talk-improving-relations/.(上网时间:2014年8月26日)

奥巴马政府尽管只是事实上默认马杜罗当选，但还是招致国内严厉批评。《华盛顿邮报》社论认为，克里在与豪亚会谈后发表的相关言论为马杜罗政府提供了难得的支持，是给面临“当选合法性问题”的马杜罗扔去一根“救命绳索”。①“Venezuela Gets a Lifeline from the United States”，http://www.washingtonpost.com/opinions/venezuela-gets-a-lifeline-from-the-united-states/2013/06/11/ab20c178-d2b1-11e2-8cbe-1bcbee06f8f8_story.html.(上网时间:2014年8月26日)美国企业研究所研究员、国务院负责西半球事务的前助理国务卿诺列加(Roger Noriega)撰文，批评国务院接受马杜罗政府新派驻美国的临时代办是“可耻之举”，因为“和他的政治导师查韦斯一样，马杜罗及其政府代表了对拉美地区稳定、民主的持续威胁”，是民主、法制、人权、自由市场、开放贸易等美国长期政策目标的“公然敌人”。②Roger Noriega，“Why is the State Department Obsessed with Legitimizing the Venezuelan Narco-state?”http://www.aei-ideas.org/2013/06/why-is-the-state-department-obsessed-with-legitimizing-the-venezuelan-narco-state/.(上网时间:2014年8月26日)

就奥巴马政府而言，适度调整政策、默认马杜罗当选并与之交往，乃是面对现实的无奈之举。一方面，委选票争议告一段落。马杜罗宣誓就职后，委内瑞拉全国选举委员会尽管没有按照美国的要求重新计票，但对选票进行了全面审核。6月初，该委员会宣布审核结束，没有发现计票错误。尽管卡普里莱斯此前向最高法院提出选举完全无效之诉讼，但马杜罗当选大势已定。马杜罗宣誓就职后，短期内出访古巴、巴西、阿根廷、乌拉圭等国，出席“加勒比石油计划”首脑会议，在本地区获得承认完全不是问题。美国期望反对派翻盘的幻想基本破灭后，不得不面对现实。另一方面，马杜罗政府展现出某种改善对美国关系的善意。4月，当选不久的马杜罗任命卡利斯托·奥尔特加(Calixto Ortega)为驻美临时代办。在双方大使长期悬缺的情况下，这被视为马杜罗政府试图改善对美关系的具体举措。5月19日，委内瑞拉外交部长豪亚在加拉加斯接受当地媒体采访时表示，对美关系正常化一直是马杜罗政府外交政策的主要目标之一，也是实现和平的重要保障;与美国的关系并不局限于政府间，还将包括政治、经济、社会和宗教等各领域全方位的关系，“首先要恢复最高级别的外交关系”。③于盟:“委内瑞拉向美国抛出外交‘橄榄枝’”，《21世纪经济报道》，2013年5月21日。这些言行虽难以完全取信于奥巴马政府，却利于促成奥巴马政府缓和强硬立场，事实上认可马杜罗政府并与之交往。

二

承认问题的“软着陆”特别是两国外长之间的会谈，为美委“重启”双边关系创造了必要条件。然而，“斯诺登事件”的突然爆发和两国根深蒂固的结构性矛盾，导致“重启”双边关系的曙光昙花一现。2013年下半年，美国与委内瑞拉摩擦不断，双边关系不但没有改善，反而大幅倒退。

“斯诺登事件”是令奥巴马政府焦头烂额的外交难题。美国一方面竭力对斯诺登披露的针对众多国家及其领导人的监听计划做出牵强附会的解释，另一方面急于将斯诺登抓捕或引渡回国、“绳之以法”，以防止更多机密曝光、为事件止损。斯诺登的去向和命运一时成为美国与国际社会众多国家包括拉美国家外交折冲的焦点。巴西要求美国就斯诺登披露的美国监听罗塞夫总统做出解释，并在最后推迟了既定的罗塞夫总统访美行程。

马杜罗政府批评美国政府以非法手段监视他国，并且多次公开表示如斯诺登提出避难申请会认真予以考虑。美国对这一表态极为关注。布鲁金斯学会研究员内格罗蓬特(Diana Villiers Negroponte)撰文指出，委内瑞拉向斯诺登提供庇护将使之与美国改善关系的前景破灭。她警告称:“没有美国的支持，很少国家会帮助委内瑞拉解决不断攀升的到期债务、不断减少的外汇储备。决定是否将斯诺登带离莫斯科时，马杜罗必须在委内瑞拉经济与拯救斯诺登的短期恶名间进行权衡。”④Diana Villiers Negroponte，“Consequences for Venezuela if Maduro Offers Asylum to Edward Snowden”，http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2013/07/02-snowden-venezuela-asylumnegroponte.(上网时间:2014年8月30日)但是，2013年7月5日，马杜罗总统仍正式宣布:“作为国家元首和政府首脑，我决定给予美国年轻人斯诺登人道主义的庇护。”⑤吴志华:“‘棱镜门’焦点转向拉美”，《人民日报》，2013年7月7日。

马杜罗勇于公然与美国对抗，从根本上看是基于其一贯的反美反帝立场，而直接原因则是美国指使欧洲多国对委内瑞拉的亲密盟友、同为激进左派的玻利维亚总统莫拉莱斯的专机关闭领空，进行羞辱性检查。奥巴马政府本就是勉强接受马杜罗政府，在斯诺登问题上更难容忍其“恣意妄为”。国务院负责西半球事务的助理国务卿雅各布森(Roberta Jacobson)等高官多次通过委内瑞拉驻美国临时代办奥尔特加及驻美洲国家组织大使施加压力。7月12日，克里亲自给豪亚打电话进行交涉。克里明确威胁，一旦斯诺登进入委内瑞拉并获得庇护，美国将采取一系列强硬措施，包括要求飞越美国和北约国家空域的所有委内瑞拉飞机着陆，以检查斯诺登是否在机上，对马杜罗总统的专机也不例外;取消给委内瑞拉人的赴美签证;对委内瑞拉官员提起贩毒、洗钱等刑事起诉;马上中止美国对委内瑞拉的天然气出口。①Eric London，“US Secretary of State Threatens Venezuela over Snowden Asylum”，http://www.wsws.org/en/articles/2013/07/20/kerr-j20.html.(上网时间:2014年8月30日)国务院副发言人哈夫(Marie Harf)也表示:“如果委内瑞拉帮助或接纳斯诺登，我们届时会考虑做出何种恰当回应。”②State Daily Press Briefing，July 19，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/07/212206.htm#VENEZUELA.(上网时间:2014年8月30日)这些威胁可谓相当严厉，显示美国态度非常坚决，决不允许委内瑞拉向斯诺登提供帮助。斯诺登最终没有前往委内瑞拉而是留在了俄罗斯，委内瑞拉也没有向其提供更多实质性帮助。但是，这一事件严重破坏了美委关系氛围，奥巴马政府逆转了对马杜罗政府刚刚建立的脆弱信任，而其强势威胁进一步刺激了马杜罗政府的反美反帝情绪。

“斯诺登事件”尚未过去，美国就再次在人权、民主问题上对委内瑞拉施压。7月19日，参议院为奥巴马提名的新任驻联合国大使鲍尔(Samantha Power)举行听证会。鲍尔在听证会上表现出对委内瑞拉民主、人权状况的不满，声称上任后将与“古巴、伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等国对公民社会的压制行为”做斗争。这一言论刺激委内瑞拉迅速做出强烈反应。委外交部发布声明，宣布结束克里与豪亚会谈后开启的改善双边关系的努力。马杜罗表示:“我让豪亚6月向克里传递的信息是我们准备在平等和相互尊重的框架下发展与美国的关系。如果他们尊重我们，我们就尊重他们。但是他们干涉我们内部事务、公然攻击我们的时代已经过去。”③Sascha Bercovitch，“With‘Zero Tolerance to Gringo Aggression’，Maduro Cuts off Venezuela-U.S.Talks”，http://venezuelanalysis.com/news/9872(上网时间:2014年9月1日);William Neuman，“Venezuela Stops Efforts to Improve U.S.Relations”，New York Times，July 21，2013.此后不久，马杜罗总统出访中国，美国一度拒绝其飞越波多黎各领空。

美委尖锐的矛盾还表现为双方相互驱逐外交官。9月30日，马杜罗总统指控美国大使馆临时代办等三名外交官资助、怂恿委内瑞拉反对派破坏国内经济和电力系统，宣布其为不受欢迎的人，并限其48小时离境。次日，美国采取报复行为，宣布委内瑞拉大使馆临时代办奥尔特加等三名外交官为不受欢迎的人、限其48小时离境。

对此轮外交对抗，美洲对话组织会长谢夫特(Michael Shifter)认为，马杜罗驱逐美国外交官是由于国内问题重重，需要转移民众视线、寻找“替罪羊”。④William Neuman，“With Accusations of Sabotage，Venezuela Expels 3 U.S.Embassy Officials”，New York Times，October 1，2013.诚然，委内瑞拉经济状况持续恶化，通货膨胀率持续攀升，成为马杜罗政府极为棘手的问题。然而，将驱逐外交官事件简单归因于转移国内视线颇为牵强。事件实际反映出的是美国干涉内政、“输出民主”导致的双方根深蒂固的政治不信任，其导火线则是美国外交官9月底前往建有主要水电厂的玻利瓦尔州一带，与一反政府组织接触。在2013年年底市政选举即将来临、“统一社会主义党”与“民主团结联盟”正在角力之际，美国外交官与委内瑞拉反对派之间这种说不清、道不明的互动，确实引发马杜罗政府的警惕与反感，进而做出激烈反应。

三

2014年，美国国务院发布了例行的国别人权报告，其中批评了马杜罗执政第一年委内瑞拉的人权状况，称其“这一年度对人权的侵犯包括腐败、司法体系的政治化、政府为言论自由设置障碍、压制新闻自由;政府运用司法体系来恐吓、选择性地指控对当局政策和作为不满的政治家、工会领导人、商界领袖、市民社会领导人，通过威胁、罚款、剥夺财产、针对性地出台法规、逮捕、刑事调查和起诉等形式来骚扰、威胁私人电视台、各种媒体、新闻工作者”。①“Country Reports on Human Rights Practices for 2013”，http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm#wrapper.(上网时间:2014年9月2日)

2014年2月初，委内瑞拉部分大学生上街游行，要求改善校园治安环境，但遭到当地政府逮捕。12日，多地大学生和群众游行示威，要求释放被捕学生，改善社会治安，并抗议政府的经济政策。首都加拉加斯的示威结束之际，有暴徒乘示威者与警方发生冲突之机骑摩托车开枪扫射，造成多人死伤。流血事件演变为持续数月的严重社会和政治危机。学生、“民主团结联盟”和“统一社会主义党”各自的支持者都涌上街头，暴力事件不断发生。一直到6月，大规模游行示威和街头对抗才告一段落。此次动荡造成42人死亡、800多人受伤，警方一度逮捕3000多人。

这场动荡是委内瑞拉国内多重矛盾交织的产物，包括凶杀率居高不下等社会治安问题、通货膨胀率持续攀升等经济问题，更有选举撕裂社会、两大阵营长期对垒带来的政治问题。马杜罗政府采取了一系列措施应对这场就任以来的最大危机，包括颁布“和平计划”以加强全国社会治安管理、调整经济政策、召集“全国和平大会”与反对派对话等。

在此次委动荡过程中，奥巴马政府选择了站在委内瑞拉反对派一边，高分贝抨击马杜罗政府的处置方式。2014年2月15日、21日，国务卿克里两度发表声明，批评马杜罗政府逮捕抗议者、对反对派领袖洛佩兹(Leopoldo Lopez)发布逮捕令是“非民主制度所为”、“不可接受”，②“Recent Violence in Venezuela”，http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221693.htm;“Situation in Venezuela”，http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221919.htm.(上网时间:2014年9月2日)而委内瑞拉外交部针锋相对，于2月16日发表声明，抨击奥巴马政府袒护策划暴力事件的洛佩兹。两国的舌战很快上升到行动层面。16日，马杜罗总统宣布驱逐三名美国领事官员、限其48小时离境，理由是他们以发放学生签证为由，进入委内瑞拉的大学，与学生领袖接触，向其提供培训和资金援助、帮助组建青年团体、进而制造暴力。美国国务院发言人普萨基(Jen Psak)否认有关指控，称美国外交官只是与学生进行正常接触。她批评委内瑞拉政府转移视线:“我们已经不止一次看到委内瑞拉政府面对国内事件时，竭力通过责难美国和别国来转移焦点、淡化自身作为。”③“Updated-Reports Regarding Expulsion of U.S.Officials in Venezuela”，http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/02/221760.htm.(上网时间:2014年9月2日)随后，美国驱逐了三名委内瑞拉外交官，并收窄签证:除非有紧急需要，将不对首次申请者发放B1/B2签证;如要申请此类签证或更新失效超过一年的此类签证，需联系别的使馆进行预约。

动荡最初表现为学生运动，一直不甘于大选中落败的反对派“民主团结联盟”很快参与进来。洛佩兹等提出“退出”(La Salida)战略，主张通过持续占领街头，迫使马杜罗下台。因此，面对广范围、大规模、高声势、长时间的抗议活动，美国战略界有一种预期，即马杜罗政府可能因此垮台。战略暨国际研究中心美洲项目主任、曾长期在参议院外委会担任拉美事务顾问的米查姆(Carl Meacham)认为，随着危机深化，“统一社会主义党”和“民主团结联盟”内部分化同时加剧，委内瑞拉缺乏稳定力量，马杜罗政府的生存面临严峻风险;军方本来效忠于马杜罗，但随着动荡持续，其是否会继续坚定支持身处困境的马杜罗值得怀疑。④Carl Meacham，“After One Year without Chávez，Is Venezuela Unraveling?”http://csis.org/publication/after-one-year-withoutchavez-venezuela-unraveling.(上网时间:2014年9月20日)奥巴马政府并持续对马杜罗政府施加压力。9月23日，奥巴马总统仍在呼吁尽快释放洛佩兹。

美国支持反对派、对马杜罗政府施加压力，与绝大多数拉美国家的立场截然不同，这种“南北分歧”在美洲国家组织中突出表现出来。2014年3月7日，该组织讨论委内瑞拉局势，并以29票支持、3票反对通过相关决议。决议第一段称:“对委内瑞拉玻利瓦尔共和国政府和人民表示支持，希望尽快查清真相，公布公正的结果。”第二段申明:“根据美洲国家组织宪章和国际法，坚持不干预别国内政的原则，捍卫民主制度和法制国家。”这些条款支持了马杜罗政府，特别是将动荡限定为委内瑞拉国内事务，排除了外部势力的插手，具有防范未来外部干涉的预警意味。美国对这一决议投了反对票，批评其“没有恰如其分地反映美洲国家组织促进美洲民主和人权的意愿”，“特别是声明第二段不恰当地将维护社会秩序和尊重不干涉别国内政的原则置于美洲国家组织成员国促进和保护人权与民主原则之上”。①“Declaración OEA:Solidaridad y respaldo a la institucionalidad democrática，al diálogo y a la paz en la República Bolivariana de Venezuela”，http://china.embajada.gob.ve/index.php?option=com_content＆view=article＆id=964%3Adeclaracion-oea-solidaridad-y-respaldo-a-la-institucionalidad-democratica-al-dialogo-y-a-la-paz-en-la-republica-bolivariana-de-venezuela＆catid=3%3Anoticias-de-venezuela-en-el-mundo＆Itemid=17＆lang=zh.(上网时间:2014年9月20日)显然，美国主张的是“人权高于主权”，不干涉内政原则在所谓民主、人权原则面前要让步。只有如此，美国才能名正言顺地干涉委内瑞拉国内政治斗争。

四

对外制裁素来是美国外交政策的重要工具。对委内瑞拉，美国已经因其与伊朗的贸易、与哥伦比亚革命武装力量(美国认定其为贩毒和恐怖组织)的关联而对其国有石油公司、军工企业、部分高官实施了多项制裁。面对马杜罗政府处置动荡的方式，口诛笔伐之外是否启动新的制裁成为美国政策议题之一。

围绕制裁问题，美国国内存在显著分歧。这种分歧既表现在奥巴马政府与国会之间，也表现在国会内部。动荡发生不久，2014年3月4日、12日，美国众议院、参议院分别通过众议员莱赫蒂宁提出的H.Res.488决议案和参议员梅嫩德斯(Bob Menendez)提出的S.Res.365决议案，批评马杜罗政府压制人权。具体的制裁法案接踵而至。在参议院，梅嫩德斯于3月13日提出S.2142法案《2014年捍卫委内瑞拉人权和公民社会法案》(尚未通过)。在众议院，莱赫蒂宁于5月7日提出H.R.4587法案《委内瑞拉人权和民主保护法案》。该法案很快就在5月28日获得通过，其中第五条要求行政当局对以下四类人实施制裁:一是侵犯抗议者人权者，或者命令、掌控、指导了此类行为者;二是命令、指导对抗议者实施逮捕和起诉者;三是蓄意对前两种行为提供物资、资金、技术、服务支持者;四是对传播抗议信息的个人和媒体实施审查者。制裁措施包括冻结上述人员在美国境内、美国可控的资产，不得发放签证或任何其他允许进入美国的文件，已经发放的也要吊销。第六条进一步要求总统在90天内向国会提交清单，开列蓄意向委内瑞拉提供橡皮子弹、催泪弹、监听装备等镇压所用物资、装备和技术的人员。对这些人员也要实施资产和签证制裁。第十条要求在2015财政年度拨款500万美元给国际开发署，用于对委内瑞拉市民社会的民主援助。②“Venezuelan Human Rights and Democracy Protection Act”，https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4587/text?q=%7B“search”%3A%5B“H.R.4587”%5D%7D.(上网时间:2014年10月1日)

对奥巴马政府而言，制裁当然是可能的政策选项，相关官员对此并不讳言。然而，奥巴马政府对启动制裁相当谨慎，而更强调马杜罗政府与反对派在第三方介入下开展对话，化解危机。委内瑞拉反对派最初拒绝参加马杜罗政府召集的“全国和平大会”，但在南美洲国家联盟外长团3月下旬到访加拉加斯斡旋后调整了立场。4月10日，卡普里莱斯率领各路反对派与马杜罗政府坐到谈判桌前，开始对话。在拉美国家积极促谈的情况下，奥巴马政府对国会的制裁主张仅做出低调回应。3月27日，负责西半球事务的助理国务卿雅各布森表示:“也许到了某个时间点，某种形式的制裁会成为重要工具;如果对话没有进展，如果对话没有可能，如果反对派没有民主空间，我们当然不得不考虑制裁。”③“Live at State:U.S.Policy in the Western Hemisphere”，http://www.state.gov/r/pa/ime/224115.htm.(上网时间:2014年10月1日)次日，国务院副发言人哈夫表示，美国有诸多政策选项，其中包括制裁，但是目前阶段更关注第三方的调停;南美洲国家联盟外长代表团到访委内瑞拉“令人鼓舞”。④State Daily Press Briefing，March 28，2014，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2014/03/224104.htm#VENEZUELA.(上网时间:2014年10月1日)5月8日，参议院就委内瑞拉局势举行听证会，雅各布森作证表示，现在实施制裁“将适得其反”。甚至在调停失败之后，克里仍然表示，“我们希望制裁不要成为必须采取的手段”。⑤Mark Sullivan，“Venezuela:Background and U.S.Relations”，Congressional Research Service，October 2，2014，pp.29 ～30.

奥巴马政府的这一立场也得到部分国会议员的支持。众议院通过H.R.4587法案之际，密歇根州众议员科尼尔斯(John Conyers)等十四名众议员致信奥巴马，反对美国采取制裁措施。议员们认为，如果美国诉诸单边制裁，委内瑞拉国内对话进程将严重受阻，美委紧张关系将“非建设性地攀升”，而且在整个拉美地区都会激起对美国的不满。众议员们还建议奥巴马接受马杜罗的提议，互派大使，从而使美委双边关系正常化。①“Congressional Letter to President Obama:Stop Sanctions on Venezuela”，http://www.coha.org/congressional-letter-to-president-obama-stop-sanctions-on-venezuela/council of hemisphere affairs.(上网时间:2014年10月1日)在参议院，能源与自然资源委员会主席、来自路易斯安那州的民主党女参议员兰德里欧(Mary Landrieu)成功拦下S.2142法案，致其迟迟无法通过。

在各方势力博弈下，7月30日，奥巴马政府宣布吊销委内瑞拉24名“压制人权”的官员的签证，其中包括政府部长、总统顾问、法官、执法者、军官等。应该说，较之国会的要求，这样的制裁措施比较温和、谨慎，其针对的人员有限，具体名字也没有公布，制裁措施仅限于吊销签证，而没有冻结资产。奥巴马政府之所以谨慎行事，有其务实考虑。到7月，委内瑞拉国内大规模的动荡已基本平息，仅个别地区还有少数人占据街头。马杜罗政府基本掌控了局势，度过了危机，短期内不存在下台的可能，美国仍不得不与其打交道。正因如此，双方在7月初恢复派遣了临时代办。奥巴马政府在此时宣布有限度的制裁，更多地是对国会有所回应，缓和来自国会的压力，迟滞甚至避免国会采取更激烈的立法行动。

五

美国与委内瑞拉的关系极具独特性。查韦斯和马杜罗旗帜鲜明、无所畏惧地公开反美、反霸，并与美国长期孤立和制裁的古巴、与美国在中东的宿敌伊朗、与美国在国际舞台的重要对手俄罗斯等国积极发展关系。在西半球，除了美古关系，美委关系矛盾冲突最多、最尖锐、涵盖的领域也最广，长期没有互派大使就是其直观显示。但另一方面，与美古、美伊(朗)、美俄关系不同，美委经济关系极其密切。委内瑞拉是美国第四大石油进口来源，2013年每天向美国出口80.6万桶原油及相关产品，占美国石油进口总量的8.2%。委内瑞拉也在美国境内建有多家炼油厂。特别是，与伊朗不同，委内瑞拉在本地区得到众多国家支持。社会主义古巴和玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等其他激进左派国家与其保持密切关系，巴西、阿根廷、智利等温和左派执政的地区大国也在重大问题上与其站在一边。

美委关系这种冲突与共处兼具的特性，决定了美国对马杜罗政府政策的双重性。一方面，奥巴马政府不乐见传承了查韦斯衣钵、继续推行“21世纪社会主义”的马杜罗领导委内瑞拉，而希望“民主团结联盟”通过体制内的选举、体制外的街头抗议等形式，实现类似部分独联体国家“玫瑰革命”、“橙色革命”那样的“颜色革命”，从而上台执政，实行亲美政策;另一方面，在马杜罗执政地位稳固的现实面前，外交风格本就迥异于小布什、重视多边主义、避免深度卷入进而承担过多责任、宣称放弃“门罗主义”的奥巴马政府，也不希望委内瑞拉天下大乱，影响对美石油供给，并成为毒品走私重要通道。马杜罗执政一年多，美国对其实行了有限施压和干涉的政策并不时微调，根源即在于此。

未来，美国对马杜罗政府的政策仍将在既定框架下运行，具体形态则会受到近期出现的若干新变量影响。委内瑞拉在10月顺利当选安理会新的非常任理事国，任期为2015年1月1日～2016年12月31日。上世纪委内瑞拉曾四次出任此职，2006年查韦斯政府再次竞选时因美国阻挠而未能成功。马杜罗政府在诸多国际热点问题上与美国本就存在立场分歧，拥有安理会非常任理事国这一重要地位后，双方矛盾是否会进一步加剧?当前国际石油价格大幅下跌，严重影响委内瑞拉出口收入，冲击其经济秩序和政治稳定。在此形势下，马杜罗政府会缓和对美关系还是逆势而上、更加反美?11月4日的美国中期选举后，共和党同时在参众两院拥有多数。奥巴马余任在外交政策上更加“跛脚”，受到国会的牵制和压力更大，对马杜罗政府的制裁是否会因此而提升级别、加大力度?这一切还有待继续观察。