矿业权出让网上交易的实践与思考

王仁财　强真　高永臻

摘 要：矿业权出让公开透明运行是矿产资源管理的重要内容。国土资源部部署建立矿业权有形市场后，有的地方积极探索创新推进矿业权出让网上交易，在公开透明、降低运行成本、减少人为干扰等方面取得了初步成效。通过对各地推行矿业权网上试点工作进行深入总结，分析了在网上交易运行中存在的一些问题，并对如何更好地推进矿业权出让网上交易工作提出了几点建议。

关键词：矿业权；网上交易；建议

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0294-04

引言

近几年，随着我国经济社会快速发展，特别是工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，矿产资源供需矛盾日益凸显。如何公开公平公正配置资源，更好发挥资源的经济优势、维护国家作为所有权人的财产权益，促进国家收益最大化，是矿产资源管理的核心问题。按照国土资源部的统一部署，各地自2010年以来，省级和部分市级国土资源部门通过多种形式建立了矿业权交易机构，要求矿业权出让转让必须纳入到交易机构公开运行，接受社会监督。这种传统的现场交易方式与过去单纯的行政审批封闭运行相比具有很大的优势，改变了过去信息不对称的局面。但是这种现场交易方式仍然存在不少问题，如信息还不够公开透明、随意性较大、交易成本过高、市场监管不到位等，仍然难以有效避免行政人为干预，甚至有的地方进场交易后仍然出现不廉洁行为。有的地方充分利用科技手段，充分利用电子商务手段，将矿业权出让在互联网上交易确定受让人，在解决传统现场交易存在的问题方面取得了积极成效。本文对部分地方国土资源部门试行的矿业权出让网上交易情况进行深入分析，总结出了网上交易的优缺点，以及当前矿业权网上交易涉及到法律、管理体制等方面的突出问题，在此基础上提出了推进矿业权出让网上交易的几点建议。

一、矿业权出让网上交易与传统出让相比具有无可比拟的运行效果

自1996年新修改的《矿产资源法》确定建立矿业权制度以来，规定有条件地允许矿业权的流转，如何确保矿业权出让转让公开透明运行就成为矿政管理的核心问题，也是近几年来成为国土资源部门管理的重要组成部分。根据中央工程建设领域突出问题专项治理领导小组的要求，国土资源部于2010年正式印发了建立矿业权有形市场的通知，各地积极推进矿业权出让进场公开交易。为进一步提高出让公开的透明度，减少交易成本，2011年，国土资源部又印发了矿业权出让网上交易试点工作方案，确定了5个省作为试点单位先行先试。实际上，在试点方案出台前的2009年，湖南省在全国率先实行矿业权网上交易，开创了交易新模式，目前已经达到只要是矿业权出让都必须在网上交易。湖北襄樊市在试点前也开始推行网上交易工作。目前从全国运行情况看，除了5个试点单位开展矿业权出让网上交易外，还有一些省份、地区探索开展网上交易工作，应该说通过这“看得见、摸得着、管得住”方式取得效果是非常明显的，与部门审批、传统现场交易方式相比显出无可比拟的优势，也得到社会充分认可（表1）。总结起来主要有以下4个方面特点。

1.网上交易能够吸引更多竞买人参与，通过充分竞争最大限度地显现了矿产资源资产市场价值。按照市场经济理论，一种商品的价格确定必须要通过需求方的充分竞争才能得到真实的体现。过去在矿业权出让中由于信息不对称或地域限制，参与竞争的主体往往都是来自本省甚至本地几个矿山企业，很容易出现串标围标现象，结果导致竞拍价格远低于真实的市场价。随着矿业权出让网上交易系统地使用，使矿业权收益明显增加，实现了资产增值，维护了矿产资源国家所有权益，也增加了地方财政收入。如宁夏土地和矿业权交易中心网上交易，其中一宗采矿权经过了47轮的网上激烈竞价，以高于起始价近6倍价格成交，这与通常的评估价成交形成鲜明对比。如湖南省某地网上交易一次竞价达到263笔，这也是传统现场交易根本做不到的，矿产资源的市场价值得到了充分体现。江西省去年矿业权出让网上交易 114 宗，成交价款 3.16 亿元，同比增长 189.91%。所以，网上交易取得的经济优势明显高于现场交易。

2.网上交易有效避免了行政人为干预和可能出现的暗箱操作，防止围标串标现象发生，整个交易过程在阳光下运行。网上交易系统改变了过去现场咨询、现场报名、现场提交材料、现场竞价、现场确认的做法，将以往的程序完全镶嵌到网上交易系统中实现，让交易过程全自动、全封闭运行，避免了竞买人之间、竞买人与工作人员之间的直接接触，杜绝了通过“暗箱操作”、设置竞买门槛等手段将矿业权定向出让给特定竞买人的现象发生。充分利用网上银行、数字证书加密、数字证书签名等功能，在网上交易时竞买人身份信息以数字代号显示，堵塞了工作人员泄露竞买人信息渠道，降低了交易风险。对于涉及保密的环节和内容，设置了“三重密钥”，分别由3人保管，加强互相监督，保证了涉密环节和内容的安全。作者在湖北某地调研，当地工作人员介绍说当时出现的一个“笑话”，兄弟两人竟然互相不知道晚上同时在网上竞争同一个矿业权，而且互相竞价。这个具体的例子充分说明网上交易的优越性。

3.网上交易能够减少竞价人的参与成本，与传统现场交易相比更显经济性，同时也能够节省政府的开支。以前竞价人需要经过现场踏勘咨询申购交易材料、反复提交报价单，现场竞价等一系列环节，既浪费时间又增加成本。通过将网上交易系统与矿业权管理的信息数据库实现共享，出让矿业权的信息更加透明、准确，竞买人无需到现场，从网上就能方便查找出让矿业权位置、储量规模、开发条件。另外随着近几年资源形势大好过度炒矿，大量投资人受高利润驱使在竞拍现场中变得不理性，现场层层加价严重超出了矿业权真实的市场价值，导致血本无归，有的竞拍后直接弃权，损失了价款的10%—20%的保证金。通过网上交易竞拍者可以有更多的时间去思考和判断，在征求各方面的意见权衡后再决定下一步是否参与竞拍，这样能够有效保护竞价人的利益。另外，网上交易无须会场租赁、拍卖师费用、现场秩序维持，节省大量人力物力，基本实现了与现代电子商务的接轨。

4.网上交易能够从源头上解决矿业权出让领域的腐败问题，避免因权力过度集中导致干部腐败。中央对国土资源领域腐败问题高度重视，其中矿业权出让腐败问题作为治理的重点。2009年后列入中央工程建设领域突出问题治理重点之一，2010年后又被中央纪委、最高人民法院作为国土资源领域腐败问题治理重要的内容。矿业权出让腐败问题说到底其实还是矿业权配置给谁的问题、是否存在不公开暗箱操作的问题、是否存在信息公开透明的问题。如何保证出让的能够全方位公开，传统现场交易是一种方式，但是仍然避免不了信息不对称问题，如竞买人的竞买意向、出价底线、出价方法、程序等信息集中在交易中心领导和具体负责人身上，廉政风险很大。腐败的天地是阳光，网上交易做到了充分阳光，通过网上交易做到了随时随地公开，参与者能够便捷地获取相关信息，不需要过多与国土资源部门沟通接触就能很容易地参与竞争。从有的地方运行情况看，通过网上交易的方式，因矿业权出让产生的腐败问题大为减少，能够有效避免矿业权出让领域的腐败问题。

二、矿业权出让网上交易目前存在的突出问题值得高度关注

矿业权出让网上出让是在全面深化改革、加强廉政建设大背景下有益的探索和创新，符合市场经济的要求，也是与国际接轨的发展趋势。矿业权作为一种用益物权，具有不完全的自物权和他物权属性，当然从理论上对矿业权价值属性有很大的争议。但是从经济形态上和经济运作上已经充分显示资产属性，完全可以作为一种特殊“商品”在网上进行交易，从有的地方运行情况通过网上交易很好地实现了矿产资源所有权和矿业权价值。所以，本文非常赞同尽快扩大试点工作范围，全面试行矿业权网上交易工作。但通过作者实地调研发现，在推进矿业权网上交易中也存在一些不容忽视亟待解决的问题。

1.要统一思想认识。探矿权采矿权的市场配置是当前矿产资源管理的核心内容，也是国土资源部门滋生腐败的重要环节。本文前面也已对网上交易的优越性具体作了详细介绍。但为什么有的地方和单位对矿业权网上交易积极性不高，迟迟难以推进，不愿意使用这种高科技手段呢？说到底就是思想作怪，因为暗箱操作空间少了，权力公开透明了，无法获得好处了。有的地方从系统建设立项、论证、研发、测试花费几年时间都没有实质性进展，总是强调技术要求担心交易风险。据有关专家介绍，建立网上交易系统根本不存在技术障碍，沪深两市交易量那么复杂都能网上完成，根子还是思想障碍。网上交易也是矿业权出让的一场革命，削手中的权肯定很难，所以必须首先要解决思想认识问题。只有思想认识到位了，才能保证网上交易工作取得实在的效果，否则就是作秀摆样子，反而造成国有资产严重浪费。

2.政府部门要解决好在推进网上交易中的职能定位问题。推行网上交易只是创新矿产资源管理、推进矿业权出让公开的一种手段，不是目的。政府部门要从具体的矿业权出让过程中解脱出来，无需跟过去那样在矿业权的配置上费尽心思，更多的精力要放在出让前期方案设置研究和后期的服务监管环节上。传统的审批方式对矿业权人往往限定在本地企业，至少与政府部门都有良好的互动关系，淡化了矿业权人、部门权利与责任，边界关系模糊，矿业权人对政府部门不会形成法律纠纷。但是推行网上出让后，政府部门与矿业权人作为真正的市场主体，必然要有清晰的权利与责任界定；而由于矿产资源本身的特殊性，如果政府部门对矿业权这种特殊商品属性没有在法律上、经济上有合理的界定，换言之就是不是完全意义上的商品，交易后就会很容易产生法律上的纠纷。如有的地方国土资源部门对矿业权设置方案科学性和经济性缺少深入研究，导致出现出让后期受让人获得矿业权后没有实现应有的资源市场价值，甚至有的根本不具备开发资源条件，导致矿业权人血本无归，引发了各种商业风险和不必要的法律纠纷。所以，这就要求政府部门适应角色转变。作为一个完全意义上的市场主体，必须搞清楚在网上出让中的权利与责任界定，否则会很容易出现渎职行为。

3.矿业权网上交易程序还存在不规范、各地不统一的问题，需要从国家层面制定统一的出让规范或规则。推行网上交易，把政府部门、矿业权人都纳入到真正意义上的市场中，市场经济这就要求出让市场必须有规范统一的法律法规支撑，否则一旦出现交易中难免会出现各种诸如网上违约、网上欺诈、网上安全事故等问题，很难追责或者得到法律支持。如江苏省国土资源部门就专门制定了矿业权网上交易规则，对竞买申请、竞买报价、成交确认等各个环节都作出了具体明确的规定。矿业权网上出让是未来出让的大趋势，从法律效力来看，省级层面的规则和规定远远不够权威，必须从国家层面建立统一规范的矿业权网上交易程序，这样才能保证地方矿业权交易有法可依。

4.矿业权网上出让平台建设与地方公共资源交易平台存在交叉、不衔接的突出问题。公共资源交易平台是地方政府对各个部门的产权、采购等公共资源统一平台、统一监管、统一服务的窗口。有的地方把矿业权简单等同一般资产，强行纳入到公共资源平台上进行交易。公共资源交易平台具有开放性、竞争性，对市场主体没有特殊的要求；而矿业权市场对受让主体有更加严格的资质要求，各级国土资源部门必须从保护矿产资源、维护资源权益、保护生态环境等方面对资质条件进行严格审查，不能单纯为了经济效益而忽略了社会效益，这也是社会主义市场经济条件下的矿业权出让的特殊性。

三、几点建议

矿业权出让网上交易是电子商务在矿产资源管理领域的延伸，毕竟是新生事物发展还需要一个长期过程，还需要从体制机制和制度上进行探索创新。

1.实现矿业权出让网上交易方式的多元化。矿产资源作为国家所有又是不可再生的资源，不能用价高者得原则单纯从经济效益出发，简单地确定受让主体。从市场经济交易情况看，有公开拍卖、竞标和挂牌等多种方式，这几种方式都有优缺点。但对于矿产资源这种特殊资源，采用招标的方式对多种不同的因素如资质条件、企业业绩、开发方案等综合分析，综合判定确定受让主体，这也是符合市场经济要求的，国外对特殊行业都有不同的交易要求，都有严格的市场准入条件。建议积极探索建立矿业权出让网上招标、拍卖、挂牌等不同多元化的交易方式，更好地实现资源经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。

2.探索建立国家层面统一的矿业权出让网上交易平台。网上交易关键是网络平台，这与平台上交易的内容没有直接关系。当前，各地都在花费大量资金研发网上交易系统，雇佣了专门的系统维护人员，与矿业权交易量相比，造成严重的资源浪费。事实上，目前在电子商务市场上都有很好的专业交易平台，如有的地方法院拍卖利用淘宝平台进行交易，效果很好。考虑到资源的特殊性，资金量也比较大，建议国家有关部门建立统一的矿业权出让网上交易平台，集中统一发布信息、集中统一交易、集中统一监管，一方面减少各地资源浪费，更重要的是对于繁荣矿业权市场、减少交易成本、推进廉政建设都有十分重要的作用。

3.建立国家层面矿业权设置、管理和监管的综合制度体系。过去矿业权市场不是完全发育，市场主体比较单一、参与量也不大，依靠行政管理手段就能解决各种问题。但通过矿业权出让网上交易对矿业权市场建设起到加快推动作用，矿业权市场会更加繁荣，更多利益主体参与。这就必须从矿业权市场的产业角度，建立相应地产业发展制度体系，从产业的上游矿业权设置到下游矿业权开发利用，必须有健全的制度体系，才能确保矿业权市场有序健康发展。所以，建议国家层面要从矿业权产业发展出发，对矿业权设置、管理和监管等制定具体的政策手段，确保矿业权市场有序发展。

参考文献：

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[责任编辑 仲 琪]