从处置到治理：群体性事件的治本之策

孙学敏

[摘 要]“治理”理论向现实决策视野的复归为群体性事件的应对提供了有效的理论工具。新时期群体性事件呈现出事件容忍度降低、组织化趋势模糊、情绪性参与增多等诸种新型特征，治理难度加大，行之有效的出路至少应从理念变迁、主体变迁、方式变迁等三个方面加以探索。

[关键词]处置；治理；群体性事件

[中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0077-04

群体性事件，一个古老而又新鲜的话题。说其古老，是因其久已有之，在中国古代，“最让‘亲民之官们困扰的，莫过于史书上记载极多的‘群聚滋事事件”[1]，从“请愿”到“闹衙”，从“商贾罢市”到“举子闹考”，无不考验着当政者的良心与智慧。说其新鲜，是因其直至2006年才作为一确切词汇正式进入决策者视野，党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次明确强调要“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件”。而在新中国成立后相当长的一段时间，对其认识经历了从片面到全面、从主观到客观的深化，对其称谓也大致经历了“聚众闹事”、“治安事件”、“治安紧急事件”、“群体性治安事件”等的调整。无论怎样，这种不断调适都在告诉我们：时移境易，人类在发展，社会在进步，对待群体性事件也该顺势而为、应势而动，从“处置”到“治理”的变迁是一种历史必然。

一、“处置”到“治理”的变迁

（一）“处置”的淡出

处置，有安排、处理之意，有惩治、处罚之意，亦有对付、应付之意。群体性事件，是一个极难界定的概念，学界从不同角度对其都有定义，但无论怎样界说，都抛不开一个性质判定，即群体性事件的合法性问题。根据中国社科院学者于建嵘的观点，群体性事件可以分为“工人农民的维权事件、社会泄愤事件、骚乱事件和具有意识形态的社会冲突”[2]四大类，而在各类事件中，维权事件又占绝大多数，且不论其余三类，就维权事件而言，它“有一个非常明确的利益诉求，针对的是公权机关和侵权者，不一定有暴力”[2]。因此，如果想判定维权事件的合法性，至少应从三个维度来考量：其一，诱因是否合法；其二诉求是否合法；其三，手段是否合法。对于诱因正当、诉求非法、手段暴力的事件，当然可以毫不犹豫地断定为非法，进而果断采取强制措施加以“处置”，但对于诱因复杂、诉求性质模糊、手段又温和的事件，绝不是简单“处置”就能“享万世之太平”。“处置”仅仅是权宜之计、是“一厢情愿”，不从根本上消除群体性事件的源头，激化的矛盾终究会酿成破坏力强大的“恶性案件”，这也是近年来群体性事件频发的关键原因。

（二）“治理”的回归

既然“处置”之法难以应对性质复杂的群体性事件，那么对待群体性事件又该何去何从？党的十八届三中全会明确指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“治理”理念再次回归到治国理政视野。显然，群体性事件也应由“处置之法”过渡到“治理之策”。治理一词，早在1989年由世界银行首次提出并使用，发展到今天，其内涵愈来愈丰富，理论体系愈来愈完善。许多政治学家和社会学家诸如罗西瑙（J·N·Rosenau）、罗茨（R·Rhodes）、库伊曼（J·Kooiman）和范·弗利埃特（M·Van Vliet）、格里·斯托克（Gerry Stoker）等对其内涵从不同角度都做出过解释，可谓是众说纷纭。尽管如此，但不难发现，诸多解释中对治理的实质存在着至少三个方面共同性的关注和强调：一是治理主体的多元化；二是治理过程的互动化；三是治理手段的柔性化。

二、辽宁省群体性事件的时势特征

辽宁省身处东北老工业基地，积累并潜在着大量历史和现实因素导致的深层次矛盾，不少地区、不少领域的群体性事件可能一触即发，“燃点”很低，因此，就我省而言，群体性事件有着如下一些典型特征：

（一）事件容忍度降低

诚如长篇小说《高玉宝》中写道“无风不起浪”，群体性事件的爆发必然有其缘由，围绕维护纯经济利益的有征地拆迁、劳资纠纷、房产纠纷等；围绕维护自身合法权益的有官民矛盾、医患纠纷、环境污染等。前者追求的是一种经济上的平等和满足，后者争取的是一种心理公平感的一种补给。无论什么原因，纵观近些年我国群体性事件，数量和规模都在呈扩大化趋势。根据中国社科院法学所的统计，从2000年元旦开始截止到2013年9月30日这一期间，“百人以上群体事件14年间发生871起”[3]，而从地域分布情况来看，辽宁省共发生7起，其中，“2010年、2011年、2012年是高发期”[4]，除了受社会转型、人均GDP增长规律等因素影响外，还有一个非常重要的原因就是公众对事件诱因的容忍度较过去大大降低。有时一个看似极其渺小、微不足道的诱因，极有可能引发一场意想不到的群体性事件。不是我省公众素质不高，而是过去多少年、甚至几千年形成的封闭、单向的权益维护系统不畅所致，过去公众遇到不公正待遇维权无门之时可能会采取“沉默”、“委曲求全”进而“忍气吞声”、“不了了之”的办法，可是今天社会公众民主意识不断增强，各种新旧媒体日渐发达，时时传递着权利意识、刻刻提供着维权案例，或真或假地传播着相关信息，而现有的维权渠道依然想保持自己“我行我素”的老传统，压抑的公众再也不会“屈就”自己，当维权无门时，第一想到的就是采取极端手法，渴望引起相关部门重视，而事实也的确证明这种方法是“行之有效”的，也难怪坊间曾经一度流传着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的荒诞定律。

（二）组织化趋势模糊

组织，即“旨在实现集体目标而建立起来的有一定结构的社会团体。组织为

政治生活中有目的的集体活动提供了基础”[4]。群体性事件，既然是“群体”，按照常理来讲，必然要有一个能够代表这一群体并代言这一群体有关权益的“领导机构”，或者必然要有一个或几个“头目”。对于前者，是一个国家和社会正常发展必有的环节，而在我省乃至全国社会组织发展严重不足，已有的社会组织“先天不足”、“发育不良”，独立性不强，对政府依赖严重，不能有力代表组织成员“争权夺利”；而对于游离于组织之外、急需有一个载体为之“发声”的多数公众来说，又没有这样相关的组织，这是导致近年来我省群体性事件多数无组织化的一个重要原因。对于后者，随着计算机和互联网信息技术的蓬勃发展，微信、QQ、Facebook等即时通讯工具雨后出笋般的出现，使得权益受侵公众在发布信息、情绪调动、人员召集等方面变得愈来愈便利，煽情的图文配以生动的音像资料，使得受众激情难抑，自觉不自觉地将自己融入与信息发布者感情一致的行列，在约定的时间、约定的地点，约定的人员聚集在一起声援受侵公众，群体性事件由此爆发。而要问领头者是谁，无人可找，出现群体性事件中的“谈判对象缺失”问题。在“法不责众”的心理误导下，再加上有些事件中个别别有用心人的煽动，无组织化的群体性事件的局面往往会变得更加难以控制、破坏力更强、治理起来更加困难。

（三）情绪性参与增多

情绪性参与，与“利益性参与”相对而言，即参与群体性事件的缘由不是出于利益相关，而是出于一种经历的相似、感情的共鸣、情绪的冲动。马克思曾有言：“人们奋斗所争取的一切，都同他的利益有关”[5]。的确，人都是理性的，其行为都是与其利益挂钩的，按此思路，群体性事件中的参与者应该都是直接利益相关者才对。可是，2006年《瞭望》新闻周刊的调查报告中揭示了一个令人难以置信的事实，那就是在发生的多起被调查的群体性事件中“无直接利益冲突”现象严重，也就是说“社会冲突的众多参与者与事件本身无关，或者说本身并没有直接利益诉求，而只是表达、发泄一种对社会的不满情绪”[6]。尽管这是一个全国性的统计结论，但是群体性事件发展到这一步，对于我省执政者来说也不得不引以为戒、不得不深思：为何无直接利益诉求者能轻而易举主动加入到事件当中？其不满情绪从何而来？为何不通过其他途径表达？正如国内有学者认为，“无直接利益冲突远不是一种单纯的情绪表达、发泄，而是一种集团对集团冲突，是阶层的形成和分化”[7]。情绪性参与者的增多其危害性亦极大，因为直接利益者的事件相对来说容易处理，只要找到问题症结，“对症下药”，满足利益相关者诉求即可，但对于情绪性参与者的事件来说，处理起来极为棘手，因为不同的人有不同的意愿，或对社会分配机制不公的埋怨、或对个别官员贪污腐败现象的厌恶、或对部分政府吃拿卡要和“处处碰壁”办事作风的恨之入骨等等，这些抽象而多样的情绪诉求不是轻而易举就能得到妥善解决的。

三、辽宁省治理群体性事件的现实出路

（一）理念的变迁：“服务”而非“管制”

在公共行政史上，政府行政大致经历了“统治型”、“管理型”和“服务型”三种模式的上升式变迁，这是一种历史的进步，一种社会规律使然，这种变迁于国于民都是幸事，因为每一种模式向新的一种模式的转变，其实都是在贴近“人性”，是向“一切为了人、依靠人、服务人”的“人本主义”的迈进。而隐藏在每一种行政模式背后的是起决定性作用的行政理念。“传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的；管理型政府前进了一步，把政府的公共管理与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置”[8]，无论“统治型”还是“管理型”都是以政府需求为中心，强调“管制”，言外之意即“管不住”或“不服从”就“制你”。显然，这不是一个文明社会下政府的全部职责状态，事实上，为公众提供愈加精细化、精致化、精品化的公共服务和产品才是政府的终极职责，这其中就包括为群体性事件的预防和解决提供“人性化”的处理办法，群体性事件的“治理化”实质就是“服务型政府”的一种现实照应。无论群体性事件发生的起因如何，最终都将诉诸政府，作为一个“服务”理念支配下的政府所应做的：一是“不厌”。有些地方政府一提起“群体性事件”是深恶痛绝，认为其是挑战社会稳定，从心底厌恶甚至憎恨，此种心理其实已经为群体性事件的进一步恶化埋下了隐患。要知道，不是谁都想“无事生非”的，政府应该体恤民情、了解民意，寻找酿发事件成因。二是“不躲”。面对群体性事件，作为政府一把手一定要及时站出，直面公众，倾听其呼声，一方面可以消解怨气，现实中有不少冲突只要公众“心气儿”顺了，问题就解决一半了。另一方面可以有权现场“拍板”回应群众诉求。因为政府一把手往往掌握着地区各种资源的支配权，所以可以第一时间将群众诉求予以妥善答复，而不必担心“说了不算”尴尬之后冲突的加剧。

（二）主体的变迁：“多元”而非“单拼”

群体性事件由“谁”治理？这是一个关键问题。在传统行政时期，这一问题似乎不成问题，答案理所当然是政府。在实际操作层面，政府也的确是站在“风口浪尖”，直接承担着所有群体性事件的处置工作，这是典型的“处置”思路。尽管没有政府是万万不能的，但政府也不是万能的，特别是伴随着新时期我省群体性事件数量多发化、利益主体多元化、成因复杂化等特点，很多时候政府“单拼”往往以失败告终，“越级上访”、“打砸抢烧”、“自焚跳楼”等都是典型案例。而治理理论恰恰在治理主体上提供了全新思路，强调应该寻找和激发“多元”治理主体，即“作为社会一控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[9]。这就为群体性事件的治理主体提供了可行化要求：一是加强与现有非政府组织的沟通和互信。非政府组织是一定利益群体的代言机构，在代表和化解群体诉求上有着先天优势，政府一定要重视非政府组织的功能发挥，加强与其民意反应渠道方面的沟通，有组织有序代表反应的民意自然是不会通过无序的群体聚集表达的。二是整合优化已有维权回应主体。工会、妇联、仲裁委员会、信访机构、消费者协会等都是公众权益的有效维护机构，一旦这些机构让公众丧失信任、失去信心，群体性事件的爆发只是时间问题。三是树立法律权威，重塑法院形象。一个法治社会的应然状况是，当社会其他诉求渠道不畅，公众“走投无路”之时，他至少可以拿起法律武器向法院求助。但是，当连走进法院的大门都“举步维艰”之时，谁还能相信法律？进而恶性循环导致谁还能采用合法的形式表达诉求？所以，治理也并非高深莫测之论，其实只要将社会已有主体之能量充分释放、积极性充分调动，群体性事件的治理自然水到渠成。

（三）方式的变迁：“柔性”而非“强力”

党的十六届六中全会在《决定》中已然明确强调，要“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件”，可见群体性事件不同于敌对分子、分裂分子的动乱，也不同于恐怖主义，因而不能动辄用“强力”来解决。21世纪，“柔性领导”深入人心，这一领导模式强调采取非权力影响力、非强制命令的方式来领导下属。同样，政府作为社会的“领导者”，也应借鉴这一理念，在我省群体性事件的治理中多采用“柔性”的方式来达到“不战而屈人之兵”的理想效果，而这也正是治理理论的精髓之一，即“办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中还存在着其他的管理方法和技术。政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导”[10]。首先，预防为主，落实实体部门职责。“防微杜渐”，任何群体性事件都有一个源头，这个源头在起初之时都是极其微小的，只要将这个小问题重视起来并及时采取有效措施，问题自然解决。为此，我省各级政府应加强各职能部门的职责划分机制、协调机制建设，实行首问负责制，责任落实到个人，对于“懒政、惰政、腐政”坚决查处。其次，运用现代通讯和计算机信息技术，全方位、立体式畅通虚拟社会民意诉求表达渠道。通过完善和推进电子政务，将公众每一个具体而实际的诉求通过政务网站得到精细化服务，将其可能产生的怨气在网络中消除。比如沈阳市开通的96123市民服务热线就是一个极好的诉求表达与回应平台，让群众有地方反映诉求、有人聆听诉求、有人负责处理诉求。第三，我省在处理群体性事件的过程中一定要慎用警力、警械。绝大多数群体性事件在爆发之初毕竟都是“人民内部矛盾”，专政工具是对待敌对势力的，所以不可轻易动用警力与警械，一旦轻易动用，则极其容易激化矛盾，不利于事件的解决。当然，对于个别升级为恶性冲突的事件，警力与警械要及时动用，防止当用不用而导致事态的恶化。

总之，“兵无定法”，群体性事件的治理没有一个“放之四海而皆准”的公式可言，只要我省各级政府及其官员怀着一颗赤子之心、为民之心，依照治理理论的内涵精髓，就能真正从“处置”走向“治理”，最终走向“善治”！

参考文献：

[1]完颜绍元.漫说古代的群体性事件[J].人民论坛，2009，（16）.

[2]于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定.据中国选举与治理网.http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp？芽NewsID=148706.

[3]社科院.14年间百人以上群体事件871起广东居首[N].新京报，2014-02-25.

[4][美]杰克·普拉诺.政治学分析辞典[M].中国社会科学出版社，1986年版.

[5]马克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1965.

[6]钟玉明，郭奔胜.社会矛盾新警号[J].瞭望，2006，（42）.

[7]益雄.无直接利益冲突[J].百姓，2006，（12）.

[8]张康之，李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2009.

[9]罗茨.新治理：没有政府的管理（The New Governance：Governing without Government）[J].政治研究，1996，（154）.

[10]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，

责任编辑 张小莉