食品安全公益诉讼制度构建设想

■孙 昊 张炜炜（、东南大学成贤学院 南京 0088 、江苏省人大常委会法工委 南京 0008）

三鹿奶粉事件引发了全社会对食品安全问题的空前关注，直接催生了《食品安全法》的出台。三鹿奶粉事件中政府积极介入民事赔偿工作，免除了受害人的举证负担，在短时间内以较低成本使受害人获得了相对公平、合理的救济，最大限度地对受害人进行了救济，可以说是当时能够采取的较优方式。然而，这种民事赔偿方式没有经过一种中立、权威、公开的司法程序，也缺少由立法程序制定的规则，其正当性和合法性颇受外界质疑。如何探寻建立一种权威、合理、有效的制度，能够解决食品大规模侵权纠纷，为广大受害者提供充分的民事救济，有效防止食品安全问题的再次发生，《食品安全法》并没给予人们期待的答案，而《民事诉讼法》关于公益诉讼制度的规定，则提供了新的思路。

公益诉讼—制度下的必然选择

（一）行政手段保护公共利益的弊端

传统的诉讼理论坚信，民事诉讼法调整的对象仅限于私人利益的民事纠纷，而保护公共利益的任务应当由国家机关依靠行政手段完成，但是面对日益复杂的食品安全问题，受制于有限的监管资源，单纯依靠政府监管显得漏洞百出。在地方保护和权力“寻租”的影响下，甚至出现政府部门与违法人员形成利益共同体，怠于履行职责的现象。例如三鹿集团作为地方上的纳税大户，地方政府的知情不举就是消极不作为。面对多样化的损害情况，用单一的标准赔偿，既不符合实事求是的原则，也有滥用权力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情况下，为其提供司法保护和救济途径，既是法治现代化的基本要求，更是社会发展的必然要求。

（二）现有诉讼制度下的救济缺失

由于市场信息不对称，相对于食品生产、经营者，尤其是大型食品企业，消费者属于弱势群体，他们无论在法律还是公共政策的制定与执行过程中，都呈现出一种制度化的失语状态。当广大消费者权益受到侵害，寻求司法途径获得民事赔偿时，现有的诉讼制度显得救济乏力。一方面，食品消费者人数众多，行为分散，诉讼多为“小额多数”，当事人面对高昂的成本、繁琐的程序以及被告的强势地位，往往得不偿失，索性放弃，成为一种“易腐”的权利（张卫平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政机关或者有关组织代为诉讼，受制于原告必须“与本案有直接的利害关系”，法院会以原告不适格为由不予受理。司法实践中，法院迫于各方压力往往不愿受理群体性诉讼。此外，现有的民事诉讼制度受理侵权案件，以实际损害的发生为前提，偏重事后救济而缺乏预防功能，食品侵权事件一旦发生，会对众多消费者造成难以挽回的损失，事后救济更像是一种“迟来的正义”。尤其是面对存在未知风险的转基因食品，以及滥用食品添加剂这类存在潜在风险，但无法证明实际损害的情况，消费者无法表达其对食品安全的诉求。

（三）公益诉讼制度的价值优势

公益诉讼是指有关组织和个人依据法律的规定，对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为，向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动（徐卉，2009）。公益诉讼中的“公共利益”并非是一种整体上、泛化的公益，而是依据“木桶原理”，在利益和价值多元化且相互冲突的社会转型期中逐渐形成的弱势群体——作为“木桶”的短板——在社会中的利益状况所决定的整个社会的公共利益水平。因此，公益诉讼是以保护弱势群体的利益，通过司法途径追求社会公平作为立足点的，食品消费者群体的利益正是公益诉讼所要保护的对象。

从公益诉讼的功能价值来看，首先，公益诉讼为解决食品安全问题提供制度保障。行政救济并不能阻却受害者的诉讼维权，公益律师也不会因为制度的缺失而放弃诉讼，公益诉讼恰好为法院提供了解决纠纷的正当程序，将众多分散的由于同一或者类似的原因造成的损害赔偿集中解决，避免了司法资源的浪费和司法不公等问题。其次，公益诉讼有利于实现宪法赋予公民对公共事务的诉讼权利。公益诉讼不仅能够弥补政府监管的漏洞和偏差，也使法院成为一个公民表达意愿，让纠纷被公众感知并得到协商或者和解的场所。对于存在未知风险的食品安全问题，例如转基因食品的风险，消费者如果认为转基因食品充斥市场，侵犯了自己的知情权和选择权甚至生命健康权，就可以通过公益诉讼激发公共辩论，乃至形成公共政策，甚至上升为法律。最后，公益诉讼对食品安全问题具有预防作用。公益诉讼的提起不以实际损害发生为要件，任何组织和个人发现侵害公共利益的行为，均可依法提起诉讼。面对“塑化剂”、“瘦肉精”这类存在危害但未造成实际损害结果的行为，公益诉讼可以预防危害行为的扩大化。

食品安全公益诉讼制度的构建

（一）原告资格的确定

1.法律规定的机关。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关（肖建国，2012）。如果“法律规定的机关”仅指法律明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织，那么公益诉讼在维护食品安全方面作用有限。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利（汤维建，2010）。

行政机关本身就是公共利益的维护者，在监管中具有信息和技术优势，由其举证更为便捷、可靠，胜诉几率更大。尽管反对行政机关提起公益诉讼的理由不绝于耳，但在受益人“缺位”的情况下，由行政机关启动公益诉讼十分必要。司法实践中，民政局在流浪汉被撞身亡案中对肇事方提起诉讼的例子可以充分说明这点。随着机构改革的完成，《食品安全法》势必修改，可以明确卫生、农业和食药监部门承担公益诉讼的职责。当然，为避免行政机关在履行职责中的角色错位，应当规定行政机关只有在穷尽一切行政管理手段仍无法制止危害公共利益行为的情形下，才能提起公益诉讼。

而检察机关作为国家的法律监督机关，通过公益诉讼维护公共利益乃是职责所在。近年来，检察机关在保护环境和国有资产方面积累了大量公益诉讼的实践经验，其在收集证据、取证权限以及专业素养方面的优势明显，在惩处危害食品安全犯罪的同时可以运用附带民事诉讼的公诉权提起公益诉讼。考虑到检察机关作为法律的监督者，应当规定在行政机关怠于行使公益诉讼职能时，检察机关方可提起公益诉讼。

2.有关组织。民事诉讼法中“有关组织”的提法似乎意味着各种民办非企业单位和基金会都被纳入公益诉讼主体的范畴，若对此不加限制，会存在“滥诉”的风险。事实上，基于组织宗旨，也并非所有组织都适宜充当公益诉讼的原告。然而，如果将“有关组织”严格限定为“法律规定的”，那么，依照国务院颁布的条例所成立的数量庞大的社会组织无一适格，更勿论食品安全领域。因此，有关组织应当界定为与起诉事项有一定关联的组织。随着《消费者权益保护法》的修改，可以明确消费者协会提起公益诉讼的主体资格。当然，还应扩大“有关组织”的范围，通过修改《食品安全法》或者司法解释，将那些依法设立或登记备案的，以维护食品安全、促进食品行业发展为宗旨，成立时间2年以上，并具备一定数量会员、专业人员以及经费保障的组织纳入公益诉讼主体范围。

3.公民。民事诉讼法应将公民作为公益诉讼的主体。食品安全是一种公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保护者。“私益诉讼是为保护个人私有权利的诉讼，仅特定的人可以提起，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益诉讼制度的重要意义在于鼓励公民参与到食品安全监管中来，这是法治和宪政的应有之义。有人担心，允许公民个人提起公益诉讼可能会引发“滥诉”的问题，激化当前法院“案多人少”的矛盾。笔者认为，限制起诉资格并非治本之策，诉讼模式以及审理程序的科学设计才是化解矛盾之道。况且，面对“道德滑坡”和“法律纸面化”，给予忧虑的不应是“滥诉”，而是在这个具有“轻讼”传统的国度，受制于法律水平和专业技能，会有多少人执着于维护公共利益。现有的公益诉讼很多都是律师提起的，他们会选取一些有社会价值、胜诉率高的案件进行公益诉讼。况且，可以通过设置前置程序，限定公民只有在相关行政机关、检察机关都不作为时，方可提起公益诉讼，以防止“滥诉”的发生。

（二）案件的受理与管辖

人民法院受理公益诉讼，不应当以“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定为限制，只要存在危害公众食品安全的行为即应受理。对于存在潜在风险或者未知风险，有可能危害食品安全的行为，公益诉讼应当将其纳入受案范围，发挥公益诉讼的预防功能。法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼的，应当承担必要的诉讼费用；如果公民提起诉讼的，法院应当免收诉讼费用，甚至可以给予法律援助或者引入“胜诉酬金制”。

考虑到食品侵权案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高且案情较为复杂，原则上一审由被告住所地中级人民法院管辖，这样既符合“两便”原则，也利于案件的执行，而对于类似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面较广、标的额巨大，而且影响重大的案件，一审可以由被告住所地高级人民法院管辖。

（三）举证责任的分配

一般民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”的原则，对法律规定的机关和有关组织可以遵循此原则。但对于公民提起的公益诉讼，考虑其在信息、资金和技术方面的劣势，举证难度颇大，可以适用“举证责任倒置”规则，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步证据，而由被告承担举证责任。

（四）配套机制的设置

1.限制原告处分权。公益诉讼的起诉权是国家和公民赋予的，原告是社会公益的代表，而非权利人，故应当限制其处分权。除非原告因客观因素不能举证被告的确侵害了公共利益，或者被告承诺停止侵害并采取补救措施，否则原告不得撤诉或和解。如果原告在一审中败诉，即便原告放弃上诉，其他适格主体不服一审判决的，有权上诉或申请再审。

2.行为保全措施。针对持续危害食品安全的行为，应采取必要的行为保全措施，防止损害的扩大。但对于存在未知风险，有可能危害食品安全的行为，则不适用。

3.食品安全责任保险。食品企业在市场准入时应当强制缴纳食品安全责任保险，一旦食品生产者、经营者因疏忽或过失，造成受害者人身或者财产损失的，原告提起公益诉讼后，由保险公司在约定的限额内先行赔偿。还可以通过各类食品行业协会设立医疗赔偿基金，委托保险公司代管，用于补充食品安全责任险赔偿不足的部分。

4.激励机制。激励机制是公益诉讼制度的精髓，提起公益诉讼的公民一旦胜诉，应当给予奖励，或者分配一定比例的赔偿金，提高其积极性。此外，可以引入误判责任豁免机制，只要原告不存在故意或重大过失，不以恶意贬低食品生产者、经营者的信誉为目的，而仅因监控信息缺陷、监控技术落后以及对食品安全合理性怀疑而导致对食品安全的误判，就应当豁免责任，以鼓励原告通过公益诉讼参与监管。

1.张卫平.诉讼的构架与程式：民事诉讼法理分析[M].清华大学出版社，2000

2.徐卉.通向社会正义之路——公益诉讼理性研究[M].法律出版社，2009

3.肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10

4.汤维建.论检察机关提起民事公益诉讼[J].中国司法，2010（1）

5.周楠.罗马法原理[M].商务印书馆，1996