服务贸易协定（TiSA）谈判的进展、趋势及我国的对策

杜琼　傅晓冬

服务贸易协定（TiSA）谈判旨在建立新的、反映21世纪贸易需求的服务贸易自由化规则。从谈判进程看，当前已进入了市场准入的谈判阶段，对各领域贸易规则的谈判，也从规则建议到了谈判文本阶段。从发展趋势看，目前仅是实行有条件最惠国待遇的区域性协定谈判。基于美国在我国提出参加谈判申请后作出的回应，我国应在战略上把握主动权，稳步推进服务业改革开放。

一、TiSA兴起的背景

（一）WTO框架下GATS谈判的停滞

TiSA的起源在于“在现有的WTO框架下服务贸易自由化不能取得真正的进展”的判断。全球第一个关于服务贸易的多边协定是WTO框架下乌拉圭回合谈判形成的服务贸易总协定（GATS），1995年1月正式生效。2001年，旨在提高自由化水平的谈判开始，至2011年该谈判趋于停滞，原因归纳起来主要有以下三点：一是服务贸易总协定框架的较为复杂，包括四种贸易提供方式，以及 “市场准入”和“国民待遇”两个谈判维度；二是服务贸易总协定对国内监管的规定较为灵活，在通过市场准入和国民待遇领域的承诺推进贸易自由化的同时，认可了成员国通过国内监管实现国内目标的权利；三是发达国家和发展中国家对服务贸易自由化的范围、程度、利益分配等多方面存在严重的分歧。

（二）技术的发展使得服务业的发展出现新的变化

技术的进步，使得世界经济一体化程度深入发展，很大程度上改变了世界经济模式和商业模式。从1995年形成服务贸易总协定以来，全球化降低了服务贸易的成本，拓宽了跨境服务贸易的范围，如工程和信息通信行业。TiSA一方面适应了主要国家扩大服务业开放领域的趋势，另一方面也反映了在政府采购、认证程序和通信网络等领域制定新规则的要求。

（三）国际金融危机以来主要国家经济发展的需要

国际金融危机以来，在全球经济低迷的背景下，服务贸易逐渐成为世界各国改善国际收支状况和提高分工地位的重要手段。服务业在主要发达国家经济中地位重要，如美国服务业部门生产了75% 的国民经济产出，提供80%的私人部门就业；服务业占了澳大利亚经济活动的70%，雇佣了80%的劳动力，并在对外贸易中发挥了非常重要的作用，占总出口总额的17%，加拿大的服务业发展也具有重要作用，服务业占经济总产值的70%，提供近4/5的就业岗位。

二、TiSA的目标、内容和谈判进展

（一）关于TiSA的目标和主要内容

TiSA旨在成员国内部建立反映21世纪贸易需求的市场准入、贸易和监管规则及争端解决机制，为国外和国内的投资者，以及在公共和私人部门之间创造一个公平的、“竞争中性”的环境。该协议被认为可能是未来20年最有可能改善和扩展服务贸易的机会。

1、美国谈判立场框架

美国政府将TiSA谈判包含的主要问题分为四大领域：市场准入和国民待遇、跨境数据流动、国有企业和未来服务。（1）解决的基本问题是成员国在多大程度上对其服务部门实行管制；（2）跨境数据流动，对美国来讲，确保数据的跨境流动，对技术公司和大多数服务公司，是非常关键的，这将增加数字和电子方式的跨境服务提供；（3）国有企业，美国的公司强烈要求服务贸易谈判能确保国有企业仅仅以商业模式运作；（4）未来服务，国际服务贸易谈判如何解决当前不存在但随着技术的创新和发展可能形成的服务，美国政府认为这些服务部门应该开放。

2、谈判框架的基本内容

从目前TiSA的谈判看，主要涵盖了信息和通信技术（ICT），金融服务、专业技术人员服务、商业人员的临时进入、海上运输和国内管制，以及新提出的空中运输服务、快递服务和能源服务等领域。从TiSA谈判框架的基本构成来看，可分为两类：一类是GATS的框架中已经包括的、TiSA条款有所加强的领域，包括政府采购、竞争政策和监管协调、相互的认证以及国内的监管；第二类是TiSA框架的新增条款，随着技术和服务业的发展，服务贸易谈判超越GATS，形成一些反映当前服务贸易发展的新规则，如国有企业和跨境数据流动等。

（二）TiSA谈判的进展、成果及主要分歧

1、谈判的进度

从2013年4月底以来已举行7轮谈判，美国、欧盟和澳大利亚轮流主持该谈判。由于TiSA谈判的内容不公开，只能从澳大利亚的国际事务网站上得到一些信息。第三轮谈判后，服务贸易协定的核心文本谈判取得进展，开始讨论关于市场准入的出价（offers）问题。第四轮谈判，美国、日本和欧盟最先提出了关于市场准入的出价。第五轮谈判，23个成员国中21个成员提出了市场准入的出价，谈判进入了市场准入阶段，对各领域贸易规则的谈判，也从规则建议到谈判文本。第六轮谈判，空中运输服务（air transport）进入文本谈判阶段。第七轮谈判，集中对电子商务、通信、金融和专业技术服务、国内监管、商业人员的临时流动等领域的贸易和监管规则进行讨论。

2、谈判达成的基本原则

TiSA谈判市场准入和国民待遇的承诺方式采取正面清单和负面清单的混合形式，即市场准入采取“正面清单”的模式，国民待遇采取“负面清单”的模式。另外，在TiSA达成的承诺对其他成员的适用性方面，将采取有条件的“最惠国”待遇的原则，也就是说为了防止搭便车现象，TiSA成员承诺产生的收益只限于TiSA的签署国。

3、主要成员在部分领域的分歧

美国、欧盟及发展中国家，在主要领域的立场有所不同，有的问题上分歧较大。一是自然人流动领域。发展中国家倾向于扩大发达国家的市场开放，美国由于对国内移民大量涌入的担心，反对降低技术人员的跨境自由流动的门槛。二是公共服务领域。虽然欧盟的立场更趋保守些，但欧盟和美国都表示，参加谈判的成员国，需要承诺开放政府提供的服务，而大多数发展中国家则希望有更多的例外。三是金融领域。美国追求高于GATT的市场准入，包括建立商业存在的权利、百分百的所有权以及未建立商业存在就提供跨境服务的条款，这远高出了发展中国家的预期。四是在跨境数据流动方面。美国表示，对电子传送的货物和服务要同等对待，保证跨境的数据流动的绝对自由以及监管自由，澳大利亚和新西兰则为了确保对公民电子数据充分的保护和控制，对此持反对态度。

（三）谈判多边化趋势

TiSA如果谈判取得成功，将成为21世纪服务贸易多边谈判的基础。未来该协议进入WTO框架下，当前学术界认为，一般需要满足两个条件。第一，当前TiSA框架下的基本概念和义务类型，需要和GATS保持基本一致，这样就能较容易地进入GATS的减免条款。第二，成员数量需要达到“关键点”（Critical mass），“关键点”一般被界定为“成员国的贸易额达到该领域世界贸易额的90%以上”。从以往经验看，“民航协议”、“基础电信协议”和“金融服务协议”，在谈判初期成员国的份额就已超过了全球贸易总额达90% ，但是“政府采购协议”的成员国份额约占全球政府采购额的50%，也进入了WTO框架内。虽然这两个条件仅仅是学术界探讨性的检验标准，但是，某种意义上表明，TiSA目前还只是区域性的服务贸易自由化协定的谈判。

（四）TiSA 与TPP、TTIP谈判

TiSA是美国主导的国际服务贸易自由化的协定谈判，但当前美 国又在参加另两个重要的贸易协定的谈判，“跨太平洋伙伴关系协定（TPP）”和“跨大西洋投资与贸易伙伴关系协定（TTIP）”。

TPP的目标是建设全面综合的、反映21世纪水平的贸易协定，包括货物贸易和服务贸易，并将解决监管一致性、供应链、数字贸易、国有企业及中小企业的作用等跨领域的问题。协议的草稿文本不公开，但谈判成员国宣布一个协议框架，有关服务的框架反映了美国以往签署的FTA的模板，如跨境服务单独分开，包括金融服务、电信贸易和外商投资，对市场准入和国民待遇的承诺，TPP也将使用完全的负面清单的模式。另外，美国和欧盟正在开展贸易和投资领域的谈判，整体上看，TTIP谈判仍处于早期阶段并在不断的演变中。TTIP可能包括解决双边贸易壁垒的条款，包括跨境数据流动、数据隐私以及金融监管的协调。

美国的贸易代表迈克尔·弗罗曼在讲到2014年美国的对外贸易战略是，提到“通过TPP、TTIP、IPA和TiSA的谈判，增强美国货物和服务贸易的竞争力”，由此可见其在美国整体对外贸易中的战略地位。

三、中国对TiSA立场及应对策略

（一）中国对TiSA的立场及美国的回应

服务业的发展和进一步开放有利于我国经济的持续增长和结构调整。我国也已于2013年9月30日正式宣布申请参加服务贸易协定（T？iSA？）谈判。美国的迈克尔·弗罗曼在2013年10月29日向中方开出了加入TiSA的五个前提条件：一是中国在与美国谈判双边投资协议（BIT）时的立场，二是上海自由贸易试验园区中的投资改革情况，三是十八届三中全会宣布的潜在的改革政策，四是中国在过去谈判中是否热衷高规格服务贸易承诺，五是中国是否完全执行两国电子支付服务争端的WTO裁决。中方在2013年11月初严词拒绝了美国设置的这些评估关口。

另外，美国国会下属的美中经济与安全评估委员会（US-China Economic and Security Review Commission）于2014年3月发表了《中国应该加入服务贸易协定么》的研究报告，该报告从三个角度进行分析。首先，该报告指出，考虑到中国服务业领域潜在的巨大市场，以及中国政府加快服务业开放信号的释放，如中美双边投资协定、上海自由贸易区以及十八届三中全会关于改革的决定，美国公司可能从中受益，但是，最近信息技术协议谈判的失败，以及中国国内改革进展缓慢，给美国公司服务从中受益的程度带来很大的疑问。其次，中国的建筑和运输部门可能会很快从开放中受益，但是由于大多数服务业部门竞争力较弱，这些行业可能会在很大程度上反对自由化。再次，该报告认为考虑到中国在网络安全监管和政府采购领域的立场，中国政府在跨境数据流动和政府采购领域等敏感领域的承诺不可能突破。从美国政府机构的反应看出，中国简单地表达加入TiSA谈判的愿望，已经不足以让中国在国际谈判中取得主动权。发达国家尤其是美国等发达国家以自我利益为核心的评价标准，使得我国在服务贸易开放和国际谈判中面临更加严峻的形势。

一是美国提出的中国加入TiSA谈判的评估关口，以美国利益为核心。美国的真正目标在于最大程度地打开中国的服务市场，而不会考虑中国经济发展阶段和服务业发展水平。

二是从评估关口的涉及因素看，美国提出了捆绑式的要求。五大评估关口将众多领域的开放措施联系在一起，如国内服务业改革的推进、中美双边投资协定的谈判、上海自贸区的改革及执行电子支付服务的WTO争端裁决，这些捆绑式的要求非常苛刻，并在一定程度上，将会直接干涉到中国推进服务业改革的主动权。

三是不排除美国以加入TiSA为诱饵，迫使中国在有关服务业的其他领域做出更大的让步的意图。

（二）战略上把握好主动权，稳步推进服务业改革开放

服务业对外开放是一个有重点、有步骤、分阶段、循序渐进的过程，目标是要加快服务业的发展，加快服务业国际竞争力的提升，增强服务业对经济发展的促进作用。为此，我国要掌握服务业改革和开放的主动权，稳步推进，不能受制于美国提出的要求。

1、从经济发展阶段出发，统筹考虑三大类领域的改革开放

一类是涉及国家经济命脉的金融部门，以及与国家和居民安全直接相关的教育、文化、医疗等公共服务部门，另一类是竞争性领域，如建筑设计、物流和电子商务等领域，第三类是当前TiSA谈判中新增的领域，如跨境数据流动及国有企业等问题。党中央发布的《关于深化社会主义市场经济体制改革的建议》，已对前两大类领域做出战略性部署，如“放宽投资准入，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。”对第三类领域的问题，我国应该充分考虑我国的经济发展和国家安全，做好战略选择，或者不开放，如果开放，应该对开放的程度以及国内的监管体系建立等重大问提前进行深入系统的研究。

2、把参与区域经济合作作为深化服务业开放的重要渠道

在推进区域经济贸易一体化和双边自由贸易区建设的过程中，推动我国服务贸易自主有序渐进开放，以此作为有效推进服务贸易开放的可行选择。我国已在中美双边投资协定的谈判和上海自由贸易区的建设中采取了负面清单和准入前国民待遇的模式，下一步可重点研究与我国发展水平相近、服务产业具有明显互补优势的特定国家采用否定清单和准入前国民待遇的开放模式，并推动我国开放战略升级，打造我国升级版的自由贸易区，提升服务业开放水平。可考虑，利用CEPA和ECFA先行打造面向港澳台的服务业先行先试区，为在区域经济合作中推进对服务贸易自由化积累经验。

3、稳步推进相关的国际协议谈判，维护我国的经济发展利益

不能受困于美国提出的捆绑式要求，为了加入国际服务贸易谈判而盲目加快相关领域的开放步骤。我国目前参与的与服务贸易自由化相关的有《信息技术协议》和《政府采购协议》，在这些相关的国际协议谈判过程中，既要坚持我国发展中国家的地位，坚决抵制西方发达国家的过高要价，又要采取灵活多变的谈判手段，根据我国相关贸易竞争力特点，积极稳妥地开放国内市场。

（杜琼，国家发展改革委外经所。傅晓冬，山西财经大学）