普惠金融体系下我国小额信贷发展机制研究

于宏凯

按照“滴流经济学”原理，在实现国家富裕的过程中，财富会自上而下地流向普通百姓，精明的政府实现经济整体上的快速增长之后，会致力于减少贫困，提高人民收入和福利。金融机构的逐利性使金融压抑现象在包括我国在内的发展中国家普遍存在。为此，联合国在2005年“国际小额信贷年”时提出了“普惠金融”概念。党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融，这为金融业指明了发展方向，也提出了更高要求。小额信贷是普惠金融体系的核心因素，它已经在中国取得长足的发展，但是仍然面临着诸多制度上的制约。

一、普惠金融的涵义

普惠金融是一种以扶贫为目的，为广大的中低收入群体提供储蓄、保险、信贷和信托等金融产品和服务，即为那些难以从正规金融机构获得信贷支持而又具有一定的收入来源和偿付能力的群体提供信贷支持。普惠金融既是一种理念，也是具体的实践活动。

（一）普惠金融強调服务实体经济

加快推进消费主导的经济转型和产业结构调整升级，既是当前宏观调控政策的着力点，也是银行业金融机构服务实体经济的重点。发展普惠金融，就是通过创新工具将金融资源进行跨主体、跨市场、跨行业的转移和重置，提高资金配置效率，促进经济发展方式转变，推动产业结构升级转型。

（二）普惠金融践行推动绿色发展

当今人类社会发展面临的最大挑战是人口增长与资源、环境约束的矛盾。改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，但环境污染、资源浪费、部分行业产能过剩等矛盾日渐突出。商业银行作为金融资源配置的重要主体，应当主动适应绿色发展要求，积极实施绿色金融战略，推进我国经济发展向资源节约、环境友好、高效利用、低碳排放等方向转变，实现金融经济良性互动。

（三）普惠金融旨在促进社会和谐

发展普惠金融，就是将现代金融服务向弱势地区、弱势行业和弱势群体等薄弱环节拓展，进一步扩大金融服务的广度和深度。为社会各阶层提供享受现代金融服务的机会和途径，既有利于实现当前稳增长、包就业、调结构、促改革的总体任务，也有利于促进社会公平正义，真正坐到使发展成果更多更公平惠及全体人民。

二、我国小额贷款的发展现状

（一）小额信贷产生的背景

自1986年实行开发式扶贫以来，我国致力于通过发展区域经济来实现帮助区域贫困人口脱贫。但由于监督措施不到位，我国出现扶贫资金被挪用、漏出等诸多问题，导致扶贫目标出现偏离和弱化，直接影响扶贫工作的整体效果。同时，国外的小额信贷表明，小额信贷的模式不仅可以把资金直接送到贫困人群，而且还贷率较高。

（二）小额信贷的发展现状

我国小额信贷经过多年的发展，经历了从学习、借鉴、吸收的三个过程。经过三十余年的发展，我国出现了非政府组织专业小额信贷、政府组织的小额信贷和正规金融机构运作的小额信贷多元化发展新格局。

1、小额信贷机构多样化

在我国，一开始从事小额信贷业务的机构主要是一些小型的项目试验机构，随着小额信贷项目实验的成功后，在政府的不断推动下，正规金融机构也介入小额信贷业务，从事小额信贷的机构日渐增多。经过多年的发展，小额信贷业务的机构逐步呈现多元化特征，从最初的非正规小额信贷机构到现在的国有银行开展小额信贷业务。

2、小额信贷品种多样化

小额信贷机构设立之初的目的是为了满足贫困农户从事农业生产所需上的贷款，对于产品并未进行细分。随着农村经济多元化发展、农户服务需求显现出多层次化特征。另外，随着商业银行经营理念的转变以及商业银行集体返乡，小额信贷的产品又出现了新的发展趋势，各商业银行根据自身实际情况创新了一系列小额信贷产品。

3、理论认识的深入

小额信贷承载了政府扶贫的政治目标，无论是国际上小额信贷的兴起还是我国小额信贷的发展，都少不了扶贫的政策影子。孟加拉乡村银行总裁尤鲁斯教授指出，信贷权是人权。每个人都应该有获得金融服务机会的权利。白澄宇提出用“普惠金融体系”作为inclusive financial system的中文翻译，意思是要让所有人平等享受金融服务。小额信贷具有双重意义，它既是一种金融服务的创新，又是一种扶贫的重要方式，对实现普惠性金融以及中国社会和经济的持续发展有重要意义。

（三）我国小额信贷发展中的突出问题

1、从事小额信贷的机构较少

在我国，当前主要从事小额信贷的组织包括农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行，另外还有一些主要与国际组织相配合的非金融单位和商业化小额贷款机构。从数量和产品上来看，农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行是提供小额信贷的主体，其他的小额信贷项目比较分散，数额也较低，商业化的小额贷款机构由于不能吸收存款，资金来源仅靠股东的资本金，很难实现可持续发展。而其他的大型商业银行均未涉足农村小额信贷市场，贫困农户和个体工商业者很难通过大型商业银行的贷款门滥，农村金融市场巨大的需求得不到满足。

2、目前农村小额信贷产品不够丰富

目前，我国小额信贷产品还是存在着过于单一的情况，无法满足农村市场多样化的需求。首先，从产品设计上来看，目前小额信贷的产品大部分还是局限于传统意义上的春耕生产，并未根据农村经济的实际发展而进行创新。其次，从小额信贷的数额来看，虽然小额信贷的数额标准较之从前有了大幅度的提高，但还远远无法满足目前农村市场的需要。新农村建设需要农业合作化，农业合作化引发的产业化、现代化需求对农村金融合作提出了更高要求。

3、风险补偿机制不健全

小额信贷在中国的发展虽然充满了政府扶贫攻坚的色彩，行政力量的干预也较为明显，但是政府在风险补偿机制这方面的角色反而缺失了。小额信贷业务相对具有较高风险，从事小额信贷的组织无论是在经营上还是在财务上都承受着较大的压力。建立系统性的风险补偿机制有助于小额信贷机构防范和化解风险，激发小额信贷组织从事小额信贷业务的积极性，完善农村小额信贷机制。

三、发展完善小额信贷机制政策建议

我国目前农村金融市场资金严重匮乏，难以形成有效的资本积累，制约了农村经济的发展。我国建立普惠金融体系任重而道远，其中关键之处在于深入发展我国小额信贷，并且将其纳入主流金融体系，实现小额信贷的可持续发展。

（一）完善相关法律政策体系

从宏观层面而言，政府应更多地关注为小额信贷提供相应的法律政策支持，为普惠金融的普及创造一个良好的环境。首先，身份合法性问题给小额信贷机构带来一系列的经营难题。其次，政府直接提供扶贫贷款资金存在诸多弊端。因此，政府应为小额信贷机构创造资金来源渠道。我国现行制度安排是禁止小额信贷机构吸收存款，但是国家应该为小额信贷机构创造一定的资金筹措渠道，帮助他们实现财务上的可持续性。

（二）建设小额信贷中观层次的金融设施

普惠金融体系的中观层面主要包含金融基础设施、“机构运营信息系统”技术支撑体系以及同业工会和业务信息资源网络。高效快速的支付清算系统和健全的金融中介服务体系有利于降低金融机构经营成本，也有利于小额信贷机构控制风险，扩宽盈利渠道。机构运营信息系统是指小额信贷的业绩评价体系、“行业设立标准”外部审计以及监督管理系统。技术支撑体系主要是指对小额信贷机构进行专业培训和咨询。小额信贷的发展瓶颈之一在于缺乏强而有力的机构和管理团队。专业的培训和管理可以提高经营管理效率，促进产品开发，在更大程度上提高金融服务的覆盖率，增强普惠金融的扶贫效果。同业公会和业务信息资源网络主要指金融机构通过构建同业公会和分享信息资源，有利于把握政策方向的转变和成本的分摊。与主流金融机构共享信息资源，有利于主流金融机构更好地了解小额信贷的实施情况，也可以帮助小额信贷机构在管理业务和控制风险上提供专业性的建议。

（三）转变主流金融经营模式"引入多元化竞争

我国现有金融机构已经开始有意识地将金融产品和金融服务前移，但由于经营模式没有因地制宜，贷款发放制度僵化等一系列原因，大型国有银行并没有有效填补农村金融体系的服务盲点，反而成为农村资金流出的重要渠道，產生“虹吸现象”，直接影响了农村投资和资本积累。非正规金融内生于农村经济，灵活便捷，经营业务和方式贴近低收入群体，在一定程度上支持了农村经济的发展。我们应该对他们采取一种包容开放的态度，积极地引导，将非正规金融有效地与正规金融体系相结合。非正规金融的内生性使得他们对农民生产经营状况和信用情况更为了解，具有得天独厚的客户信息优势，将他们纳入农村金融体系，无疑可以与农村信用合作社形成有效的竞争局势，减小社会福利损失。

（作者单位：中国人民银行厦门市中心支行）