底特律破产对我国城镇化的警示

黄希惠　张蔚菊

本文拟以20世纪雄霸世界汽车业的底特律市为例，循其盛极一时直至在新世纪破产的历史轨迹，追踪美国从制造业为王递进到创新引领世界、现代服务业勃兴背景下，“底特律隐喻”的警示与启发。

一、对底特律从“汽车之都”到“破产城市”的反思

底特律市1701年由法国人建立。1896年，亨利·福特在底特律生产了他的第一辆汽车，1908年，福特T型车下线，标志着底特律已逐渐成为世界“汽车之都”。后来，全球排名前六位的汽车企业中，就有通用、克莱斯勒、福特三巨头在此设立总部，鼎盛时汽车年产量占全国的1/4，从业人员近20万，占全市职工总数的40%以上。但从60年代开始，美国本土汽车工业衰退、种族矛盾加剧，底特律开始走下坡路：人口排名从美国第4位降至第18位；市郊大片区域荒芜破败；失业率居高不下，平均每5人中就有1人失业，全市1/3的人口生活在贫困线以下，凶杀案高发；负债率高企，税收下降，财政沉沦。2013年12月4日，底特律市终因积弊丛生、收不抵支而宣告破产，成为“美国最悲惨城市”。世界“汽车之都”从辉煌到败落的运势逆转令人唏嘘，基本原因有以下四点：

依赖单一汽车产业，抗危机能力低下。底特律破产，直接原因是政府财政危机，根本原因是不合理的产业及企业结构。汽车制造曾为底特律的支柱产业，产业链完整，80%的产出都来自于此。城市发展固然要突出专业特色，发挥比较优势和规模效益，但若形成单一产业依赖，忽略多元发展要素，一旦经济环境变化，就会丧失转型再生能力，陷入困境。

城区人口大量外迁，房地产市场崩溃。汽车业曾创造大量就业岗位，移民纷至沓来。1940年，底特律人口占密歇根州总人口的1/3，到1950年达到峰值185万，2010年却只剩71万人，60年间人口流失了61.4%。人口大量外迁与汽车业萎缩、就业机会锐减有关，也与民权运动引发的种族骚乱有关。美国许多城市都受种族主义困扰，底特律的遭遇尤其惨痛。1943年和1967年分别发生过全美规模最大、破坏性最强的血腥动乱，“犯罪之都”恶名远扬。2011年，底特律每10万人中就有48.2人死于谋杀，59.8人遭受性侵，695.6人被抢劫；每1000名居民里就有62.18人有犯罪前科。种族关系紧张引发了以白人为主的中产阶级百万人逃离，住房空置率达25%，房地产市场崩溃。

城市税基严重萎缩，公共服务系统瘫痪。底特律财政收入大部分来自汽车制售，随着汽车业走低和海外布局，底特律税基严重萎缩；政府的另一部分收入来自房产税，但随着大量人口外迁，房屋废弃，房产税源也几近枯竭。此外，居民中黑人和低学历者占多数，退休人口超过活跃劳动人口一倍多，人口数量与质量齐降，加上不少企业迁往郊区，政府税基愈加萎缩。财政吃紧时不仅无法保障警察、消防、公交、学校、清洁等公共服务，甚至不得不中断一些街区的道路照明，不得不将废弃住房夷为平地，种上树和草。

主政者缺乏战略眼光，谋求经济转型举措失当。底特律的没落虽然有产业枯萎的客观原因，但城市主政者缺乏战略眼光也难辞其咎。当经济增长遭遇瓶颈时，当局并没有展现出匹兹堡那种把握机会的能力，而是采用了“发展主义”的陈旧方式，大兴土木，甚至上马一些炫酷项目刺激经济、更新城市。事实证明，这种基础设施先行的手法，除了给政府增加新的负担外，未能促进转型，反而由于巨大的财政压力，举步维艰，难以自拔。例如，1970年，政府耗资5700万美元建造了乔路易斯球馆，最后却不得不以折扣价租给球队使用；1987年以2亿美元建造的“人民运载”，运力极大过剩，票价却高于地铁和公交，只得由政府补贴；“文艺复兴中心”是当时世界上最大的私人商业项目，旨在再造市中心商业区，但该项目只起粉饰作用，难改颓势。2000到2010年间，人口锐减25%，官方意识到离开的人们不会再回来，复兴之梦终告破灭。

综上所述，汽车产业衰败、社会矛盾激化、居民迁移与人口红利消失、房地产崩盘及强大工会叠加了产业和社会成本、政府入不敷出、借债度日、施政无方、转型失败是底特律破产的几大因素。在中国推进城镇化战略时，这些弊端与误区正是值得我们汲取的深刻教训。

二、底特律破产对我国城镇化的重要警示

自“城镇化”上升为国家战略以来，成为我国各界热议的话题，其内涵也有诸多讨论。笔者认为，这一巨型社会变迁的路径是通过经济结构转型和城市功能提升，突破旧式城市化的生产要素约束；目标是消除城乡二元结构，资源平等共享和集约利用，缩小阶层差别，强化社会融合，逐步实现社会长治久安和公民自身解放。城镇化“是什么”需要进一步探索，但城镇化“不是什么”却应当先有共识。

城镇化要控制缺乏产业支撑或单一产业依赖的结构性风险。底特律的破产说明，没有产业支持，城市就如一个巨人却患有软骨病，终究难免溃败。城市化是生产要素和资源的空间聚集，没有产业集聚和转移就没有城市化现象。底特律的命运还告诉我们，城市产业独木难支。现代城市必须有多元产业，特别是高新技术产业和现代服务业的科学整合与有效分工，才能构建可持续发展的产业生态。工业化国家中，除了美国底特律，英国利物浦、德国莱比锡、俄国伊万诺沃等城市都以近似轨迹衰落。这些城市的兴衰，无不印证了单一产业城市经济的生命周期律。

没有工业，没有商业，没有贸易，就无法稳定城市人口，“筑巢”也引不来“凤凰”，这样的城市化就是一种灾难。据称，中国目前的“鬼城”已有12座之多，这无疑都是无视市场规律而好大喜功，追求硬件占位和外延式扩张的结果。城市化是经济发展的结果而不是原因。如果违背经济规律，热衷政绩工程，另起炉灶强行造城，不仅会造成大量投资浪费和城市基础设施的低效运行甚至虚置，而且新建城市也必然会因为“产业空心化”而事与愿违。政府必须意识到不能再走投资驱动和房地产拉动进行造城运动的老路，而是必须从经济社会发展的可能与需要出发，通过科学规划和市场主导的有机结合，坚定推进“产业和城镇融合发展”，促进城镇健康成长和做优做强。endprint

目前在我国内地，用行政力量推动城市化，依赖单一产业片面增长的城市比比皆是。诸如所谓皮革城、纺织城、汽车城、化工城、商品中转城、出版城、金融城等。如此发展方式，一旦支柱行业出现颓势，就会危及整个城市经济。区域发展不可能“一招鲜，走遍天”，要考虑经济结构的均衡，才能具有抵御危机的弹性与能力。多元发展是健康经济形态共有和显著的特征。一方面，指产业结构的多元化，大中城市要围绕支柱产业，实现适度多角增长；另一方面，也是指企业结构的多元化，一定要培育大量结构多样、经营灵活的小微企业，增加城市抗冲击的“受力点”。

城镇化要控制大量人口迁徙的流动性风险。底特律破产事件中的人口因素是一个重要警示：城市发展的关键不仅在于多元产业支撑，还需要有很强的人口集聚能力。城镇化引起的人口大量快速出入，带来的可能是繁荣，也可能是破产。在此过程中，必须要对人口再分布做更精细化的预估，采取相应的配套措施，避免政策实施目标与人口流动方向悖逆而出现巨大风险。

当然，这并不是说国家要控制人口的流动，恰恰相反，我们首先要做的是让城市居民，特别是两亿多农民工，非歧视性地享有平等权益。同时，保证城乡居民有自由迁徙的权利。过去30年，由于价值取向偏差，曾经以各种歧视性政策限制大城市的人口增长，但在市场洪流冲击下，人口向大城市聚集的趋势不可阻挡。2000年到2010年间，北京、上海、天津、广州这些超大城市，常住人口分别增加了45%、37%、29%、27%。随着未来城镇化提速，产业牵动人口向大城市流动的迁移率依然会上升，为了顺应这一趋势，不应通过户籍管理等“堵”的方式抬高门槛，阻止人们进入大城市，限制城市规模，也不能单靠大规模基础设施建设去营造缺乏功能和内涵的“钢筋水泥森林”，而是要“反弹琵琶”。应把集中在大城市的学校、医院、图书馆、演出场所等优质公共资源向城市外围及中小城市辐射，以公共服务的外向拓展带动城镇化，实现资源高效开发与共享，形成大中小城市功能互补、相得益彰的城市格局。这样，虽然中小城市缺乏大城市的某些高端创业机会，但却以适宜人居、通勤便利、文化独特、生活成本低廉等优势，吸引特定人群，从而构成大城市和卫星城人口在产业、年龄、职业和居住结构上的梯度错落配置，这是城镇化的可行路径。

城镇化要控制负债过高的财政和金融风险。高债务是底特律破产的直接原因。中国城镇化战略的实施需要巨大的资金投入。据财政部财科所的研究显示，城镇化率每提升1%，地方政府公共投资需求将增加5.9%，并认为“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元；麦肯锡的预测规模更大，认为仅城市化直接带动的基础设施投资，累计将达到74万亿元；中国社科院《中国城市发展报告（2012）》测算，为了使农民工市民化，所需人均公共支出至少10万元。按照2015年市民化率达到54%的目标，所需的公共支出累计将达到20万亿元左右。此外，“十二五”期间，我国3600万套保障房建设所需要的资金也相当可观。

按当前的城镇化趋势，相较于城镇化新增的巨量公共投入，地方政府可用财力的增长空间却是有限的。根据财政部财科所的测算，在GDP平均增速为7%的情况下，“十二五”时期地方政府的财政总收入约为70万亿元。但是，这些收入并非只用于城镇化，它们还将被用于支付各项政府消费性支出，以及偿还已有的地方政府性债务。事实上，当前地方政府已经面临巨大的财政收支缺口，而且地方债增速、规模、融资方式，特别是卖地还债的模式都已集聚了较大风险。

继2010年审计署对全国地方债进行全面审计后，2013年6月10日，国家审计署再次摸底，并发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》。报告显示，2012年底36个地方政府债务余额共计3.85万亿元。如果换算成美元，那么36个地级市中平均每个城市的负债是174亿美元，这和底特律欠债水平是接近的。如果把全国330个地级市的负债加起来，其数额之巨将是惊人的。这次“抽查”警示，如果对地方政府融资风险没有足够的重视，并在制度层面尽快加以化解，那么，政府主导的快速城镇化或将迅速招致系统性和区域性金融风险。在美国，城市财政崩溃，尚有破产机制，有法可依，民众的基本权益也能得到保障，而我们的城市缺乏破产机制。因此，城镇化建设应该在规划和操作中，始终坚持质量优于数量的宗旨。“借钱搞建设”需要统筹考虑地方政府偿还能力，建立适度举债和良好偿债机制，合理控制债务规模，降低城镇化面临的巨大财政与金融风险。

城镇化要控制产业升级换代的转型风险。底特律城市更新改造的败绩说明，城市从来不是建造出来的。如果没有产业和人才集聚，即便聘请超一流的设计师，建造最好的政府大楼和别墅，也不过是一座“鬼城”。当城市衰败、空间剩余时，试图以大兴土木和城市更新将它激活，结果不过是更多空间的闲置，更多土地以及基础设施的浪费，最后必然是房地产大幅贬值和政府债务不堪重负。由于中国制造业基础已被削弱，很多地方特别是单一产业城市、老工业基地、资源枯竭型城市的转型发展迫在眉睫。目前，仅资源枯竭型城市已有118个，涉及3400多万人口。这警示我们，在推进城镇化过程中，要前瞻性地着力培育新型替代产业，而不能只在原有产业上做文章，更不能反射式地通过基础设施扩张以维持GDP增长的表面风光，而必须根本转变城市发展方式，由长期的外延增长真正转向提升质量效益的内涵式增长。其中，关键在于注重人力资本积累，提升人的创造力；不断寻求经济社会新增长点，培育城市综合发展能力和自我更新能力。

城镇化要控制“城镇收缩”的房地产泡沫风险。随着人口迁出，底特律房地产市场崩溃，直至政府破产。目前，我国有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，人均市政公用设施投入仅为大中城市的20%，加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足，承载力和吸引力有限。所以，小城镇人口迁出后，必然面临房地产市场停滞的风险，因为房地产价格背后是人和货币的支撑。在那些就业减少、人口外流的城镇，房价自然下跌，银行抵押资产整体贬值，地方政府借新还旧的融资链条就会局部断裂，这将是资产泡沫破裂必须付出的代价。我国内陆一些地区现已开始步入发达国家所谓“再城市化”后的衰退之路。因此，在新一轮城市化过程中，有些中小型城市，特别是小城镇可能会由于“去工业化”、人口老龄化、高失业率、资源枯竭等原因，经济活动衰退，就业机会匮乏，人口减少，成为“收缩的城镇”，结果是人去楼空，房价下跌，房市崩溃。因而，要推进城镇化，地方主政者首先需要回答的问题是：本地区是否已经不适合进行大规模房地产建设了？endprint

城镇化要控制开发强度过高的生态风险。底特律从夷平废弃住房向绿地回归的无奈转变，给以土地快速扩张为先导的城市化敲响了警钟。新一轮城镇化，很多城市出于政绩考量扩张冲动强烈，即使是一些人口只有几千人的建制镇也都想加大开发强度，结果到处都有房地产项目，到处需要建污水和垃圾处理厂，到处都要修高速铁路。但是我国适合人居住的国土空间资源和水资源其实是严重不足的。

第一，以传统城市化方式高强度开发，所面临的生态风险首先表现为水资源的安全问题。有资料表明，我国人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4、名列世界110位；全国400多个城市供水不足，其中严重缺水的城市达110个；全国城市缺水总量为60亿立方米。世界著名投资人罗杰斯说：如果不及时解决中国的水资源问题，水资源的数量、质量和供应能力将会终结中国的未来。所以，大城市集群发展的城市化才是解决水资源安全问题的必由之路。因为，人口大规模集聚，组团抢水是最高效、节约的用水方式。而在全国建设或扩大更多的市镇，把人口滞留在严重缺水的地区，不仅不可行，也是水资源的极大浪费。

第二，高强度开发面临的是耕地无法保障的问题。我国60%的陆地国土空间是山地和高原，不宜人居。如果扣除这些不适合城镇化开发的土地之后，我国总的开发强度就超过了8%，这已大大高于一些发达国家和地区。开发强度高，意味着农业发展和生态空间的减少。

第三，高强度开发模式下，建成区面积的扩张和工业的无序增长，也会带来严重的环境污染。据不完全统计，2006年至2012年间，全国共有近10万个工业搬迁场地。600多座大中城市中，有2/3垃圾围城。随着城市不断扩容，不少垃圾场将难以避免地置身于城镇中间。土壤、地下水污染问题既因城镇化的推进而产生，又反向恶化和阻碍城镇化的效果与进程。

自然安全的生态环境和健康宜居的生活环境是城镇化的必然要求，推进城镇化建设要在战略层面合理控制开发强度，学会做“减法”和“留白”。如果城镇化立足于占地卖钱，人与环境就会丧失缓冲余地，割断生态链环，破坏大自然的多样性，危及人类生存本身。同样是在美国，走出城市就是一个大花园，鬼斧神工的原生态与繁荣发达的城市人文景观相映成趣，得力的环境保护和先进的国土规划与整治值得借鉴。片面追求经济增长的城镇化是人类文明的倒退。我国必须坚持走集约化的城市发展道路，提高城市资源利用率和共享度，努力达致生态、经济和社会的良性循环。

城镇化是具有划时代意义的社会系统工程，是改革深化乃至社会化蛹成蝶的重大历史性机遇。这一战略的导入，既要汲取先发国家城镇化的经验教训，趋利避害少走弯路，更要遵循市场规律，优选成长路径，保证资源共享，权利平等，让城镇化造福全体民众。

（作者单位：中共江苏省委党校世界经济与政治教研部）

责任编辑：高 莉endprint