推行法官员额制改革的两个基础问题

胡道才

党的十八届四中全会明确提出了在党的领导下全面推进依法治国的重大战略任务，确定了实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治建设目标。要保障公正司法，就必须深化司法改革，切实保障人民法院依法独立、公正行使审判权。推行法官员额制是司法改革的一项基础性工作，旨在推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式，这项工作完全合乎和顺应司法规律。但从目前法院内外的反映和法院工作的实际来看，推行法官员额制可能会遇到许多具体而现实的问题。其中，最为基础也最为困难的，当属本文欲探讨的两个问题：一是如何确定法官员额；二是如何选任法官。

一、如何确定法官员额

“多少法官才算够”，是推行法官员额制应首要解决的问题。解决这个问题，首先要确立一个基本目标，即必须借助于分类管理，较大幅度地减少法官数量，确保留下来的法官是真正优秀的法官，确保优秀法官能够真正充实到办案一线。上海的改革方案提出，法官应当占队伍总数的33%；深圳的改革方案则提出，中级法院法官员额为不超过本单位政法专项编制的60%，基层法院员额为不超过本单位政法专项编制的65%。两地法院的比例和基数都不同，但对如何测算，却没有进行必要和公开说明，出现了许多质疑。如果决策层不提出一个有约束力的指导性比例，而由各地根据当地情况确定的话，则必然导致地区间法官员额的不平衡，改革可能出现无规无序，甚至越改越乱的局面。哪怕根据东部、中部和西部的实际情况，分别确定指导性比例，也比各省、各市自行确定比例的效果要好得多。那么，在顶层设计中保留多少法官才是合适的？比例和基数应当如何确定？

法官员额比例和基数的确定，要建立在正确统计法官核心审判工作量的基础上。毋庸讳言，现有法官队伍系由优秀法官和平庸法官两部分组成，实行员额制的一个重要目的是把审判权交给优秀法官行使，并让一部分水平不高的法官退出。而优秀法官由于受现行审判权运行机制等因素的影响，其潜能尚未得到充分挖掘，潜力尚未得到充分发挥。以南京市现有辅助人员配备条件下优秀法官的办案情况为例，可以说明优秀法官潜能挖掘的可能性。南京目前一线法官和法官助理的比例为1：0.29，应当说，审判辅助力量严重不足。但南京中院2012～2013年每年表彰的优秀法官（占一线法官的35%）的办案数分别占所在业务庭办案总数的55.83%和58.2%，而且案件的质量和效率都相对较好。各基层法院超过人均办案数的法官人数占比在40%～66.7%之间，办案数占比在41.7%～86.2%之间。可见，即便在审判辅助力量不足的情况下，优秀法官完成的审判工作量也比其他法官多。如果能配齐、配强审判辅助人员，优秀法官就可以将精力和时间集中在核心工作上，那么较大幅度地减少法官数量是完全可行的。什么是法官的核心工作量？以民商事案件的审理为例，按照审理流程，通常需要经过阅卷、送达、调解、保全、调查、准备鉴定评估材料、开庭审理、合议定案、裁判文书制作、准备上诉材料、办理退费等环节。在上述各环节中，只有开庭审理、合议定案、制作文书属于法官必须亲力亲为的核心审判工作，其他环节的工作均可以交由法官助理等审判辅助人员完成。但是，目前由于审判辅助力量不足，这些工作大部分都需由法官亲自完成。因此，要重点考虑在给优秀法官配足合格助理的情况下，优秀法官可以完成的核心审判工作量，并以此作为确定法官员额的重要因素，而不能仅以现在所有法官的平均工作量作为确定法官员额的依据。

南京目前在多个基层法院推行的主审法官改革试点，正是以核心审判工作量为基础，选取优秀法官为样本，对法官员额制进行的基础性实践探索。其中，南京市栖霞区法院推行主审法官改革试点较早，取得了初步成果。该院在2014年初经严格的选任程序遴选出六名主审法官，并按照“一审一助一书”模式，组建“主审法官制”审判团队。今年1～10月，六名主审法官所在业务庭中22名法官共办理案件2914件。其中，六名主审法官办理案件1258件，办案数占所在业务庭总结案数的43%，结案最多的主审法官在试点之前只能月结18件左右，现在月结27件，办案质量、效率明显提升。

法官员额比例和基数的确定，还要建立在一线法官与实有政法编制的测算基础上。从南京的情况看，如果参照深圳做法以政法编制的60%～65%作为员额比例和基数，则改革后法官数额和现有状况基本一致，甚至还要适当增加，这就失去了法官员额制改革的意义。而如果以“队伍总数”为基数来确定法官员额比例，则由于“队伍总数”所含的人员状况比较复杂，像在南京，有政法编、事业编、行政附属编、合同制、劳务派遣，还有其他用工方式，因此基数会很不稳定，员额也相应会很不确定。政法编在核定增加的过程中，考虑了辖区人口、经济发展状况、案件数量等因素，应该承认政法编制数是相对合理的。因此综合考虑，根据中级、基层法院一线办案法官与实有政法编制的测算，该两级法院的法官员额还是以占“政法编制数”的40%以下为宜。如果按法官占政法编制数的35%计算，减少的法官人数约在5%～10%之间，这与各法院即使只有5%的不胜任审判工作的法官及任助理审判员三年以下的法官占比相近。在配足法官助理等审判辅助人员的前提下，以“政法编制数”而非“队伍总数”的35%左右来确定法官员额，具有可行性，也符合法院工作的实际情况。考虑到部分法官的承受力和队伍的稳定性，可设过渡期，在过渡期内可以按40%左右确定员额。中级、基层法院现有一线办案法官中，大约有90%的法官能够胜任现岗位而不会受到影响，有可能被淘汰的则主要是两类人员：一部分是不符合职业化、精英化要求，不能胜任但由于历史原因被任命为法官，未真正从事或极少从事审判工作的人员；另一部分则是刚通过司法考试及培训、年资确实过浅的助理审判员。这两类人员前者通过自愿、考核或自然过渡退出，后者通过转化为法官助理并作为后备法官培养，即可有效实现分流。

三级法院的法官员额比例可以在总额度内，根据各级法院的功能定位、任务安排和实际情况分别核定。如果从案件数量考虑，同一城市、不同区域的法院案件数量是不同的，其中有人口、经济发展状况等因素，而近十年来分配政法编制时已经考虑了这些因素。也就是说，人口多、经济发达地区案件多，政法编制也多，虽然人均办案数多，但这些地区的法官能力也强，待遇也高，只要再适当提高待遇和地位，完全可以在35%左右员额的基础上保障任务的完成。与此同时，在实行省级统管后，如果一个区域内的案件异常增加，由于待遇及保障条件趋同，可以赋予省法院跨区域临时调动法官的权力来加以解决。特别要注意，有人认为，法官员额的确定和分配应当以各法院案件数量作为参考标准，在同级法院之间有所不同，这一观点值得商榷。如果仅仅以案件数来确定法官员额，那么东、中、西部，以及同一省份不同法院之间怎样平衡？如果以人均办案数为标准，一部分法院要大幅裁减法官，另一部分法院则要大幅增加法官，改革的难度和震动会更大。如果法官数量在一个大的区域内仍是平衡确定并无法减少的，那么，法院不称职的法官就难以退出，优秀法官的地位就难以显现，精英化就难以实现。还有一种情况不得不考虑：为了减少改革难度，使所有人留任，过去一度存在的“找案源”问题可能再度出现，极易引起混乱。总体上，在总额度内，三级法院之间可以有所区别，高级法院因为指导任务重但案件数量较少，为更加突出精英化，法官比例还可以更低一些，但同级法院之间的员额比例应当一致，以避免出现混乱。endprint

二、如何确定法官选任的标准

实行法官员额制，必然要对现有法官进行严格的遴选。因此，如何确定法官选任的标准成为一个受到普遍关注的议题。我国长期沿用选拔公务员的模式来选任法官，忽视法官的职业化和专业化。经验丰富的老法官，往往法律专业素养不足。虽然，近年来国家统一司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官的专业性问题，年轻法官的法律专业能力有所提升，但往往经验又有所欠缺。审判人员的总体专业水准仍然不能令人满意。因此，比例确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。对此，决策顶层在设计时也应当有一个指导性意见，法官的选任要充分尊重客观现实，以“从事审判工作的资历与审判业绩”为主要依据，尤其要明确法官员额的确定不能套用现有的行政级别。

法官选任要坚持专业与经验并重的原则。司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律，进而依法确认和分配当事人之间权利、义务的专门活动，对于法官的逻辑推理能力、法律专业素养及生活经验都有着严格的要求。因此，法官的选任，既要坚持专业标准，也要强调经验标准。法律专业素养不仅体现在所受的学历教育水平上，更体现在审判业绩中，法官在所办案件中呈现的分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力，都直观地反映其专业素质。通过考察从事审判工作的年限和业绩，法官的专业素养、庭审驾驭能力、实际裁判能力、公正性、文字能力等，都可以一目了然。一般来说，一名资深法官在事实认定、社会沟通和协调能力上可能比年轻法官要强一些，而这些能力也是司法能力的有机组成部分，但根据笔者在法院的多年工作经验来看，这样的判断并不是绝对的，经验与年资也并不总是相一致的。可以说，审判员队伍中未必都是优秀法官，而助理审判员队伍中也有很大部分是优秀法官。从南京的情况看，一批从事审判工作十年左右、年龄在35岁左右的助理审判员恰恰处于专业素养基础好、审判经验有一定积累的良好状态，遴选确定法官员额时，必须保证这些骨干力量能够进入法官队伍。还有一部分从事审判工作五年左右的助理审判员，所办案件数量远远超过其他人，如果他们现在不能担任法官，以后等待法官员额空缺的周期又比较长，将不得不选择离开法院，这对法院的整体工作将造成很大的影响。因此，在遴选法官时要始终坚持专业和经验并重的原则，结合前述因素综合考虑判断。

根据法院审级的不同确定不同的法官选任条件。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。这段论述精准地界定了审级功能，结合习近平总书记就《决定》起草情况向四中全会所做的说明，也体现了最高法院、高级法院、中级法院和基层法院之间不同的功能定位：基层法院重在解决事实认定和法律适用；中级法院重在解决事实法律争议；高级法院重在有错必究，维护裁判权威；最高法院重在监督指导全国法院工作，制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。据此，各级法院法官的选任条件也应当有所不同，但仍应以专业和经验标准作为设定选任条件的主要依据。譬如可以规定，最高法院、高级法院应当要求法官具备很高的专业素养、丰富的审判经验和相当的研究成果，法官应当具备法学硕士以上学历、十年以上审判工作经历、办理过一定数量案件并公开发表过相当级别的调研成果。中级、基层法院则偏重纠纷的解决，法官应当具备正规法律本科学历、五年以上审判经验、办理过较多数量案件等。在此基础上，综合以往审判业绩对拟任法官人选进行综合考察。当然，除了强调专业和经验以外，也要突出对职业道德素养的考察。

在确立法官选任标准时，不能将目前的法官行政级别和法官等级简单地等同于法官的资历，更不能直接视为对法官专业能力的确认。我国目前实行的法官等级是按照1997年中组部、人事部、最高法院联合发布的《中华人民共和国法官等级暂行规定》执行。长期以来，由于法官等级对于法官的晋升、待遇的提高基本不起作用，所以实践中，工作年限（即纯粹参加工作的年限，而不是从事审判或法律职业工作的年限）往往成为评定法官等级的唯一依据。再加上各地法官等级已有多年未进行正常晋升，而一部分从未从事过审判工作但由于历史原因被任命为法官的人员，行政级别却相对较高，如以行政级别为标准，这部分法官将无法胜任工作，且会严重挫伤长期从事审判工作、行政级别较低的法官的积极性。所以，不能简单地以现实中的法官等级和行政级别作为法官专业水平的认定标准。

当然，推行法官员额制还会遇到很多其他的问题，还需要配套的法院体制机制改革，比如通过突出法官地位、隆其待遇等加以保障，只能循序渐进，不能一步到位。但所谓“世事虽无尽，人心终有归”，只要是朝着保证公正司法，提高司法公信力的改革目标努力，就终会凝聚共识、成功破题。

（作者系南京市中级人民法院党组书记、院长）

责任编辑：高 莉endprint