我国行政单位成本管理的现状与对策

杜进

行政成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发的现今和未来一段时间内的间接性支出。行政成本的高低对于评价政府效能的高低、素质的优劣和形象的好坏至关重要。行政成本管理作为一个崭新的研究课题，对于改善我国行政管理工作，改进政府工作模式，提升政府职能，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的现实意义。

一、我国行政单位现行成本管理的现状和原因

1.行政单位成本管理的现状。全国政协常委、国务院参事任玉岭直言“我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年来行政管理费用的增长还在上升。”为了抑制这股歪风邪气，必须从根源上着手，那么，现今我国行政成本居高不下主要表现在什么方面呢？（1）现行人事体制存在缺陷。2006年是“26个老百姓养一个官员”，2007年是“我国行政成本25年增长87倍”。这也突出反映了一个问题：我国的行政单位机构庞杂，财政供养人员严重膨胀。改革开放以来，我国已进行过几轮机构改革，但是，一个不可否认的事实是，我们还未跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，财政供养人员还是在不断增加。

（2）内部控制不严格。全国政协委员刘光复曾在两会中提到一组数据：每年各级政府官员公车私用费用达2000多亿元，几乎和2006年的国防开支相近。值得警醒的是，公车费用只是行政成本居高不下根源的一小部分，公务接待五花八门，会议浪费日益严重、豪华办公令人瞠目、出国考察愈演愈烈更是财政支出的一个又一个“黑洞”。

不重视对行政成本的监督控制，这是我国行政管理中浪费现象屡禁不止的重要原因之一。中国科学院发布的《2006年中国可持续发展战略报告》指出：用一美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需花费1.25美元。所以，切实加强内部控制的规章制度必须尽快提上议程。

2.成本管理现状的成因。造成我国行政成本居高不下的原因主要在体制层面，而观念方面和操作方面的问题也不容忽视。（1）体制方面。首先是行政组织设置不科学，结构不尽合理。由于政府职能“错位、越位”、机构重叠及设置不合理等造成的“大政府、小社会”问题仍然存在，主要表现在政府职能还没有真正转到为社会提供公共产品和服务上来，造成政府机构臃肿，办事效率低下，职责交叉的问题没有根本解决，机构设置和人员配备未能真正体现其精简原则。其次，行政成本未纳入单位和行政人员的考核范围，现行的考核大多只讲工作成绩，很少关注财政投入有多少，由于行政绩效本身不易测量 ，易放松人们对行政成本的讲求，淡化对行政成本的约束，造成有的地方个别领导甚至穷当地财政未来几年、十几年之力 ，来粉饰堆砌自己的政绩 ，这必然导致行政成本的增加。

（2）观念方面。在我国各级党政组织中，普遍存在行政成本观念比较淡薄的现象。长期的计划经济体制养成了各级党政官员办事不计成本、对行政成本的问题很少思考的习惯。往往为了办成某事， 花再高的代价也在所不惜。人们最常见的是： 各级党政组织接待不计成本， 开会不计成本， 用车不计成本等等，“敞着口子花财政钱”。各级组织和领导干部采取的最实惠的行政途径自然就是以最大的投入取得最大的成果。这样， 行政成本当然就永远处于攀升状态了。

（3）操作方面。首先是政府机关运营成本过高，办公成本过大，办公过程对行政资源浪费严重。有的地方政府不顾当地实际，超标准建设豪华办公楼；有些政府机关不顾实效印发各种文件，进一步加大了政府的办公成本。其次，对行政职务消费缺乏有效的约束机制。我国行政职务消费一直由财政包揽，许多支出鱼目混珠、公私不分，大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游等不正之风屡禁不绝。而且职务消费随意性很大，有些地方政府根本没有标准和限制，想怎么花就怎么花，职务消费就像一个巨大的“黑洞”，吞噬着国家大量财富，导致各级政府行政费用连年攀升，无限膨胀。

二、降低行政事业单位成本问题的对策

1.效率方面。（1）构建核心公务处理流程，提高行政效率。构建核心公务处理流程首先应该强调集成处理，这是与传统的公务处理模式最显著的不同。传统模式下，政府各个职能部门处理模式多是根据一成不变的处理序列来设计，强调串行，其任务间的连接呈线性结构。这种模式的最大缺陷是整个公务处理可能因其中任一环节的中断而中止，而这种缺陷带来的人力、物力、财力的虚耗都会极大地增加行政成本。构建强调集成性的公务处理流程，使得原来被认为是复杂的工作如今在处理上己经被简化，被集成为一个具体的任务，如图所示：

（2）将并行处理作为核心公务处理流程构建的重点。在基于公务流程处理的政府机构中，当一个公务处理流程所需要的条件完备时，这个流程就可以开始进行，如果条件依赖传统公务处理模式下的上一个流程的处理结果，这两个流程就可以完全并行；如果所需条件在上一个业务流程中途产生，则这两个流程就可以局部并行。

（3）完善公务流程应该突破空间限制。在基于公务流程处理的政府机构中，性质相近或者关联性的职能部门应该尽可能集中办公，通过建立共享数据库将各个部门同一部类公务处理变成系统的规范化处理，这样可以使各个政府部门的公务处理流程严格统一起来。由于职能部门职责各不相同，因此，不同的职能部门应该建立在不同的公务处理流程的基础上运行。实践证明我国目前推行的政务大厅集中办公以及行政审批手续的简化等强调公务集中处理的措施对于降低行政成本行之有效，这为构建并推行高效公务处理流程打好了基础，也为降低行政成本探索了一条新路。

2.控制方面。一方面要建立健全财务预算管理组织体系，预算编制既要客观，切实可行，又要具有完整性和前瞻性。降低行政成本，核心是财政问题，不管制定什么样的规范和制度，都要统一到财政预算上来，在我国现行行政体制下，政府的行政运行成本过高，行政效率、效益低下，财政收支缺乏严格监控，行政浪费现象严重。其中一个最为关键、根本的因素，在于现有的政府财政预算始终相对缺乏应有的刚性约束。另一方面，要严格预算管理，强化财务监督，规范财政开支。要将预算外资金和制度外资金还所有权于政府，还管理权于财政，实现正税养政，将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野，逐渐取消制度外资金。对预算外资金以全面的专户存储、推行部门预算，细化预算科目、建立国库集中收付制度和完善收支两条线等方式加强管理。

3.监督方面。我国尚未重视对行政成本的监督控制，这是行政管理中浪费现象乃至腐败现象屡禁不止的重要原因之一。

我国的党政监督是一种“同体监督”，即决策、行政、监督同为一体。在监督的过程中人治的现象很普遍，由于监督乏力使行政单位的不规范行为无法得到有效的制约，官员们为追求个人利益和集团利益而存在着的内在驱动力就无法得到遏制，这就使行政成本增加成为必然，这就使监督体制的制定和实施迫在眉睫。

要健全对行政成本的监督体制，需要改变传统的对下不对上的监督机制，强化立法，置行政单位行为于法律规范和监督之下。人大监督是以人民作为后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督，它具有较强的法律性、程序性、组织性和完整性，是中国的民主监督体系中层次最高、最具有法律效力和最有权威的监督形式。必须完善有关监督法律，尽快制定较为完备并具备较强操作性的监督法典，明确规定人大监督的范围、方式、程序、时效、责任、处置等，使监督工作有法可依，将监督的全过程纳入法制化轨道，减少监督工作的盲目性和随意性，切实维护国家权力机关在国家监督运行机制中的全权性和权威性。

总之，现代国家应该依托现代科学理论和管理手段，为建立一个高功能、高效率的政府行为体制做出不懈努力。在现实政府管理中，由于开支透明度低，导致了少数政治权力腐败，庞大的行政管理支出不仅加重了财政负担，影响了政府形象，也妨碍了政府行政效率的提高，这就需要大力强化政府政风建设。行政成本管理是一个庞大的系统工程，操作难度大，阻力大。降低行政成本不可能是一蹴而就的，需要各方面的努力，我们应该努力培育出“低投入、高产出、低成本、高效率”的行政管理机关，最终形成“适合国情、深得民意、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。只有这样，公民的自由、平等、尊严等民主权利才能得到真正的保障，社会的公平与正义才能得到真正的捍卫。

（作者单位：周口师范学院）endprint