国外矿山环境治理的思考

陈丽新

摘 要：生态环境是一种有价的资源，应该用经济手段督促矿产资源开发者履行矿山环境恢复和治理的义务。总结和借鉴发达国家在矿山环境保护方面采取的一系列政策和措施，提出中国的矿山环境恢复治理的管理模式建议。

关键词：矿山环境；启示；矿山地质环境管理

中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0265-02

一、中国矿产资源开发引起的环境问题

中国矿业在取得巨大成就的同时，也给社会生态环境带来一些危害，大量的开发活动所造成的破坏与污染越来越严重，尤其是众多的乡镇集体矿山企业和个体采矿，不但缺乏资源的保护意识，而且缺乏环境保护意识，加上开采、洗选的方法、技术和装备落后，特别是一些人为了片面追求利润，在开采过程中几乎不采取任何防治措施，对环境造成的破坏与污染极为严重。

矿产资源开发引起的环境问题主要包括三个方面：对资源的占用、破坏（生态环境的破坏），引发地质灾害和地质环境污染。其中对资源的占用、破坏包括，对土地资源的占用破坏、对自然景观和城市景观的破坏、对地下水平衡系统和地下水资源的破坏；引发地质灾害主要包括地面变形灾害（地面塌陷、地面沉降、地裂缝）、斜坡岩土体灾害（崩塌、滑坡、泥石流）、矿井灾害（矿井突水、塌方、冒顶、偏帮）等。矿山废渣、废水（矿业废水主要包括矿坑水、选冶废水、尾矿池水）、废气等大量排放是造成矿区环境污染的主要污染源。

二、一些发达国家对矿山环境保护的主要做法

美国、日本、英国、加拿大、澳大利亚等经济发达国家，也是矿业历史较为悠久的国家，在20世纪70年代以前他们以大量消耗资源和破坏环境为代价，走了先污染后治理的道路，导致在矿山环境治理恢复方面花费了巨大代价，成为一项沉重的财政包袱。经过若干年对环境保护政策的调整，由先污染，后治理转向预防为主与预防结合，总结和摸索出了一套可供我们发展中国家借鉴的，正确处理资源开发和环境协调发展的经验。

1.制定矿山环境保护法规。美国、澳大利亚、加拿大、菲律宾、智利等国家，针对本国矿山环境方面存在的问题先后于20世纪60年代末和70年代初出台了一系列适合本国国情的法规规定。划定矿区环境恢复的时间界限，将矿区环境治理分为法律前和法律后，使恢复治理责任明确。对法律颁布后出现的矿区生态环境破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，且要求恢复率100%。许多国家都按照“污染者付费原则”，普遍立法建立了矿山环境恢复保证金制度，以确保矿业项目经营者履行预防和恢复义务。

对不履行矿山环境恢复义务的企业，除损失保证金外，还可能受到罚款和监禁等处罚，企业的负责人和高级职员还可能承担个人责任。

2.理顺矿山环境管理体制。美国从矿山环境保护工作的综合性和复杂性特点出发，为避免多部门管理和实际上无人负责的被动局面，在露天采矿控制与恢复法中，将矿山环境恢复治理工作明确交给了关系密切的矿产资源开发和保护部门进行管理。由矿业部门主管矿山环境的国家还有印度尼西亚、澳大利亚等。

3.建立矿山环境影响评价制度。自20世纪60年代末以来，许多国家都逐渐认识到，解决矿山环境问题不能单纯依赖治理工作，而应该防治结合。环境影响评价或报告书制度作为预防和减轻环境污染的基本手段得到了广泛采用，并作为政府部门批准项目上马的基本依据。许多国家或地区的立法规定，所有可能给环境带来重要影响的项目，在获得审批前均应开展环境背景研究，提交环境影响评价报告书，供有关政府部门审查批准。

4.实行矿山环境恢复保证金制度。许多国家的管理实践表明，矿业项目都有特定的寿命期，矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境管理中一个突出问题，仅仅规定矿业经营者的矿地恢复义务是不够的，还必须采取一定的保证措施。在一些发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、法国等，为了确保矿业履行其恢复义务，普遍实现了保证金制度。矿业经营者为履行矿地恢复义务，必须按政府规定的数量和时间提交保证金。如果企业按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还保证金；否则，政府可以动用这笔资金进行矿地恢复工作。

5.实施矿山环境许可证制度。环境许可证是矿山开采前必经的法律程序，未取得环境许可证的矿山不得进行开发活动。环境许可证明确矿业主在矿山环境保护和土地复垦方面的主要责任和特殊的要求，如对建筑物的布局，废物排放，堆放地，矿山环境整治，土地复垦等。申请环境许可证，要具备资源评价、环境影响评价、环境计划、开采方式和复垦计划登记等资料，并交环境许可证费。

6.执行矿山环境恢复治理计划。目前，许多国家都将矿地恢复纳入了有关法规和计划，要求各种新老矿业项目采取矿地恢复措施，矿业项目申请者提交矿地恢复计划，报有关政府部门审批后执行，恢复计划中通常包含恢复的内容、目标、措施、时间表和详细的成本估计。恢复计划或者包含恢复计划的其他计划，已成为政府监督管理矿地恢复工作的基础工作。

7.实行矿山环境监督检查与强制执行制度。监督检查是政府加强矿山环境管理的重要环节，其目的在于查明矿山企业遵守各项环境保护规定的情况，并在必要时采取强制措施。检查的办法是：按月进行定期检查，每隔4个月对矿业遵守许可证的所有方面进行一次综合检查。这些检查是在预先不作通知和不定期进行的，可以在夜间、周末和假日突击检查。检查完毕后，将检查报告复印件迅速交给被检查者。对违反的矿业企业实行强制执行措施。主要包括违法通知书、停止全部或部分经营工作、民事处罚、刑事处罚等。

三、发展绿色矿业势在必行

一百余年国际矿业发展的历程，向我们展示了三种矿产资源开发模式“先开发后治理”模式，虽快速地促进了经济的发展，但由此造成的环境破坏和为此而付出的经济代价巨大，教训惨痛；“严格的环境限制下的资源开发”模式，虽有效地保护了环境，但不同程度地制约了矿业发展；“海外资源开发”模式，虽弥补了本国的资源需求，可获得较大的经济利益，但需要雄厚的资金保证。中国西部矿产资源的开发，既不能走“先开发后治理”的老路，也不能套用“严格的环境限制下的资源开发”的发达国家后工业化模式，而“海外资源开发”的途径打开还需时日，因此，中国矿业开发必须走一条资源开发与环境保护相协调的矿业发展道路——“绿色矿业”之路。endprint

1.建立完善的矿区环境准入机制。全国人大常委会 2002 年通过《环境影响评价法》，标志着中国矿区环境保护在环境准入机制方面已经有了法律层面上规定，但《环境影响评价法》中的环境影响评价制度更多的是关注评价和控制一两个项目的“点”上的环境问题，而没有对影响全局的“面”上的环境问题做出评价和控制，

虽然对矿山建设项目进行环境影响评价但还是不能阻止矿区环境破坏的发生，因此矿区周边的环境污染仍在发展，生态破坏的范围仍在扩大，环境形势仍然十分严峻。因此，《环境影响评价法》应在立法思想上增加对宏观活动的战略环境影响评价的制度设计，战略环境影响评价，是“源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施。确立严格规范的环境影响评价制度，从源头上控制环境污染，完善矿区环境准入机制是矿山环境保护的第一道防线。

2.建立矿山企业自身环保机制。改善矿业环保，应从每个矿山企业做起，应当在企业内部建立起环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业对自身环保行为进行评价和反思，督促企业本着资源优化配置的原则，对矿山环境进行治理和整治。在这一方面，中国可以借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立“矿业公司环境管理系统”，由矿山企业管理层对矿山环境管理作出全面的承诺，并把对矿山环境管理的承诺综合到组织战略和日常规划及运作中。矿山环境管理系统适用于任何大、中、小型矿山企业，从矿区勘探阶段、矿山建设可行性阶段、规划阶段、开发运作阶段直至矿山闭坑后整个矿山开发全过程的环境监督管理，都纳入企业自身的“环境管理系统”中。依法加强中国矿山环境保护管理，采用矿山环境管理系统，必将使中国矿产资源开发利用达到经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的最佳统一。

3.规范补偿资金的营运机制。由于矿山环境恢复具有很强的外部性，即复垦实施个人获得的经济利益，远小于复垦给社会带来的公共利益。因此，矿区政府要给予土地复垦者优先使用复垦后土地的权利或给予废弃矿山剩余开采权，鼓励企业或民间个体恢复治理废弃矿山。废弃矿山环境恢复治理基金以及矿山环境恢复治理未达标企业交纳的保证金可由矿区政府委托中介组织，采取公开招标方式，进行市场化经营，鼓励各种经济成分积极参与，实现环保投资主体多元化、运营主体企业化和运行管理市场化。将废弃矿山生态环境恢复治理基金和保证金作为政府鼓励性的补助，引导社会资本投入矿山开发补偿，使投资企业能够获得相对合理的利润回报，实现投入产出的良性循环，即矿山废弃地复垦的产出收益大于投入资本。

4.完善补偿资金使用效益的评价机制。矿山环境恢复补偿资金作为政府公共财政支出的一部分，其根本目标在于改善生态环境，提供生态公共品的服务质量，实现社会福利的最大化。科学评价补偿资金使用效益就必须建立矿山环境恢复治理项目的后评价制度，综合运用经济指标（如万元 GDP能耗、万元 GDP水耗和万元 GDP排污强度），生态指标（如土地复垦率）和社会调查指标（如群众满意度）等，并结合矿山实际情况选择综合效益的计算方法和确定各指标的权重，科学构建符合中国国情的矿山环境恢复治理项目的综合效益评价指标体系和补偿资金使用效益的评价机制，提高生态补偿资金使用的效率和效益。

参考文献：

[1] 武强.矿山环境研究理论与实践[M].北京：地质出版社，2005：128-130.

[2] 左玉辉.环境社会学[M].北京：高等教育出版社，2003：88-89.

[3] 罗剑.浅议矿区生态环境治理[J].广东土地科学，2005，（2）：27-28.

[责任编辑 陈 鹤]endprint