治理腐败与中国国家廉政体系的建构

董娟

摘 要：治理腐败并构建起一国赖以生存进步的廉政体系绝非朝夕可就。在这一过程中，必须改革政府治理模式，通过党、政法律分类化、组织设置弹性化、政府内部市场化、监督主体多元化等措施，循序实现立法专门化、监察机构独立化、公务员去官僚化、监督社会化等改革目标，从而最终实现监督制度化与社会化，构建起国家与社会共同监督、预防的中国式廉政体系。

关键词：治理腐败；中国；廉政体系

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0029-08

一、问题的提出

腐败问题是一个长期困扰各国政府治理的国际性难题。近期，无论是乌克兰前总统亚努科维奇被突然曝光的豪宅，还是党的十八大后我国省部级官员频频落马，均与腐败脱不了干系。追根溯源，腐败是伴随着组织的产生而形成的权力异化现象。诸如中国几千年封建帝国体系的官僚阶层中人尽皆知的“陋规”、13世纪亚述文明时期关于政府高官与亚述公主间贿赂的史料记载等无一不是腐败的表现。“如果说腐败问题在工业化国家十分严重的话，那么在大部分发展中国家和处于转型过程中的国家，腐败已经发展成为一种危机。后面这些国家痛苦地发现，由政府领导或政府指导的，旨在通过中央计划的方式来改善人民生活的努力最终是失败的。”[1]腐败腐蚀着国家社会机器、破坏社会良俗。腐败问题长期困扰着一国政府，使民众对其深恶痛绝。

关于腐败问题学界的研究主要围绕腐败的表现、成因、影响与对策展开。

首先，关于腐败的表现形式。腐败现象尽管表现纷繁，但其形式不外乎两类，一种发生在提供“符合规则”的公共服务或合同的时候，一种则是发生在“违反规则”地提供服务或合同的时候。[1]（7）同时，由于腐败现象的复杂性，除了常见的贪污、受贿等违法违纪现象之外，还有大量游走于规则与程序边缘的“边缘腐败”现象。[2]此外，受社会制度与体制安排、权力的监控、国民与官员的素质、反腐败方略的设计等因素的影响，特定时间内社会特定阶层中腐败行为发生的规模、涉及的范围、腐败主体的绝对值与相对值以及腐败行为的烈度、性质等也不同，即腐败的频度也是存在差异的。[3]同时，腐败在不同领域具有不同的含义与侧重点，例如公共部门和私人部门。然而，腐败归根结底是对公权力的滥用。本文着重要讨论的是政府机构存在的行政腐败，分析政府公务人员通过其职位而控制、影响政府行为的不当得利行为。

其次，关于腐败的成因及影响。对于这一问题，目前经济学、政治学、法学、社会学、伦理学等不同学科给出了不同的解释。以往学界主要从史学、政治学角度论述腐败的成因，如吴思的《潜规则》。吴思通过对中国古代官场潜规则的研究，认为中国古代的国家政治体制使得官吏拥有合法的祸害别人的能力，并由此作为整个古代官僚集团的看家本领，即所谓“身怀利器，杀心自起”。[4]这一观点对于中国古代官场腐败的分析深刻、形象、入木三分，且对当前我国反腐败研究也具有积极的借鉴意义。近年来根据实践的需要，学界对于腐败问题的研究主要围绕经济领域展开，主要从腐败问题与经济发展、区域经济一体化、收入平等化间的因果联系等方面进行分析。第一，通过统计数据、建构模型、定性与定量相结合的方式，驳斥了腐败通过间接激励政府雇员、减少行政羁绊从而有助于经济发展的谬论。如阐大学、罗良文“利用多国面板数据实证研究了腐败与经济增长的关系，认为对于发达国家，腐败不利于经济增长；对于发展中国家，一开始体制很不健全，政府管制较多，通过腐败能使资源按私人部门的意愿进行分配，有利于私人投资者避开政府蹩脚的政策和低效的管制，促进经济增长，但腐败与经济增长之间是一种倒U型的关系，腐败对经济增长的促进作用只是暂时的；对于我国而言，目前处于倒U型的右半部分，即腐败不利于我国经济增长”。[5]第二，还有学者利用 1999-2007 年的省级面板数据提出，财政分权能够通过推动政府规模膨胀和支出结构扭曲而加重地区的腐败程度，而在控制政府规模和支出结构的前提下，财政分权则能对地区腐败水平产生抑制作用。[6]地区腐败治理不仅可以影响本地政府的某些支出项目，还能够对相邻地区的政府支出水平产生影响，因此，中央政府有必要对地方官员腐败进行统筹治理。[7]第三，通过对各省经验数据的研究，有学者提出中国的腐败显著地扩大了城镇内部和农村内部居民的收入不平等。第四，目前腐败还出现了“权力家族腐败”、“权力资本腐败”、“权黑联姻腐败”、“权力司法腐败”等新的趋势。[8]显然，学界目前着力对于腐败问题在我国经济领域的成因及造成的危害性进行了详细研究。

再次，关于腐败的对策。目前，学界主要从以下几个方面对于腐败问题进行对策性研究：第一，关键性的制度因素在于干部的选拔任用，因此，应从增强选官过程中民主程序的制度刚性、地方反腐机构相对独立化、营造体制良性运作的外部环境等方面完善干部体制，打破潜规则，让遏制腐败的显规则真正发挥效能。[9]第二，预算公开是政府走向清廉的必由之路。[10]第三，反对腐败，纪检监察机关是主渠道。[11]同时，强化公民的社会参与对于反腐败意义重大。

总之，学界围绕腐败的表现形式、成因与影响以及对策等方面对我国的腐败问题进行详细研究，对于开展反腐败工作具有重要的理论与参考价值。然而，需要注意的是，在为反腐败提供对策性思路的同时，是否应当更为关注什么是我国反腐败制度化、常态化、机制化最为根本的制约，即如何完成阶段性反腐—制约腐败—构建廉政体系这一过程？这正是本文所要着力解决的问题。本文认为，我国的腐败治理应从早期的一窝蜂式的运动式阶段性的反腐，转向通过制度、规则、规范建立起反腐败、制约腐败的长效机制，并最终逐步建立起中国式的廉政体系。“廉政体系体现了宏观的改革观，即通过政府过程（领导行为规范、机构改革、司法改革、官僚机构的程序性改革等）和社会改革来解决公共部门的腐败问题。即使腐败只是局部性的，它通常也是由政治系统失败而导致的。所以改革的根本重点是改革和改变体制，而不是谴责个人”。[1]（52）

二、立法专门化：治理腐败的前提

与西方国家以立法为目标的政策过程不同，中国政府自2003年以来一直努力完善规划机制，希望以此建立起一个可预见的政策过程。[12]这一点在反腐败过程中同样如此。较之于OECD国家制约腐败，建构国家廉政体系的做法，我国对于腐败采取的措施是“反”与“制约”，且“反”较之于“制约”更为常见；对腐败官员的处罚常以党纪处分代替刑罚；反腐运动的时机、频率，强度，以及对腐败问题的调查和惩罚在很大程度上受行政力量的影响，有学者把这种反腐模式称为“中国式反腐败”。[13]这就涉及到我国反腐败的主体，是政党还是政府？这也是本文首先要厘清的问题。

我国国情决定了中国共产党作为执政党在反腐败过程中扮演重要的角色，并形成了中国式反腐败的特点。如学界将中国共产党执政以来的工作重心的转移变化作为划分我国反腐败进程的标准，将1949年至今我国的反腐败进程划分为三个阶段：第一个阶段，1949年10月到1978年12月党的十一届三中全会的召开作为探索阶段；第二阶段，1978年12月至1992年10月中共十四大的召开作为考验阶段；第三阶段，从1992年10月开始至今作为总结阶段。[14]自始至终，中国共产党是我国反腐败的主体。中国共产党关于反腐败的方针政策、规划方案成为影响我国反腐败进程的决定性因素。

当前我国反腐败的依据、反腐败的机构、反腐败的对象无一不指向党员领导干部。首先，反腐依据。在我国，除了宪法、地方政府组织法、公务员法、人大代表选举法之外，惩治腐败的法律依据主要来自规范党员领导干部的章程、意见、条例、办法，而多年来学界一直呼吁的反腐败法、预防腐败法等专门性法律规范始终未能成型。其次，反腐机构。我国的反腐败机构主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。可见，我国反腐过程中，党、政反腐过程中立法、机构混合现象较为严重。最后，反腐惩戒竞合问题。党、政在我国反腐过程中一直呈混合盟军状态，法律、规范、机构、运作等反腐要素合力作用过程中，往往会在监管、预防、尤其惩罚腐败过程中出现同时竞合的状况。在此情形下，由于目前缺乏对于党、政反腐法律、反腐机构实践中同时遭遇，孰先孰后等具体程序性与操作性问题的规范与说明，既不利于党、政合力反腐的共同行动，造成了反腐过程中的漏洞与真空地带，又给同时违背党纪国法的腐败分子减轻实际罪责、逃避法律制裁制造了可乘之机。

党、政反腐的现状是由我国国情决定的。不可否认，中国国情的特殊性决定了中国共产党在中国革命、改革、国家治理体系现代化过程中承担的重要职责。根据发展需要，当前应从以下几个方面进行党、政立法的分类化改革：首先，应适时建立起针对党员违法违纪监督审查的专门性实体性法律与程序性法律；其次，应分类、专门制定对政府公务员腐败问题进行惩治的实体性法律与程序性法律；最后，对既违反党纪又违反国法的党员领导干部的监管、处罚应制定专门的程序性法律，详细说明对于党、政领导干部涉嫌违法违纪时，如何调查取证、党纪国法惩罚适用的先后顺序及数罪并罚等具体的操作性细节，从而可以有效避免实践中频频出现的以党纪处罚代替刑法处罚的情况。总之，党、政反腐立法的专门性区分与完善，有助于明晰党员领导干部、非党员领导干部、普通党员、公务员及非党员公务员在腐败界定上的含糊不清，杜绝大量存在的不作为腐败、灰色腐败、边缘腐败等形形色色的潜规则化的腐败形式；有助于加大我国政府对于腐败问题监管与惩处力度；有助于强化对于党员领导干部违法乱纪行为的监督与处罚；有助于使我国反腐败工作具有长效性；有助于我国廉政体系立法的专门化，从而为治理腐败打下了坚实的基础。

三、监察机构独立化：治理腐败的利器

据统计，党的十八大后我国22名落马高官同地任职平均31年，且职业生涯中有担任秘书或秘书长经历的占到了近三分之一。[15]盘根错节、关系复杂、网络化、集团化、高官化是当前我国腐败的突出特点。加之，监察机构缺乏独立性，从而造成了监督乏力的局面。我国拥有监察权的职能部门如中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局等，在组织形式、性质、财政、人事等方面大同小异，均属于我国党、政职能部门，且与党委和政府具有千丝万缕的联系，缺乏独立性，致使对于腐败的监察、惩治效力大打折扣。因此，应以立法形式积极推动我国反腐败监察机构的独立化。作为制约权力腐败的监察机构只有具有独立性，才能真正发挥监察、监督、预防的功能。为此，除了OECD国家，新加坡、中国香港等亚洲国家、地区也纷纷将其反腐败机构改革为独立机构（诸如新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署、加拿大审计署等），从而在腐败预防、监管、遏制方面发挥了极为重要的作用。

监察机构作为独立机构，[16]兼具弹性化、专业性、公共性、社会性、高效性等特点，最适宜承担调查、管制、仲裁性质的腐败事宜，因此成为目前发达国家和地区反腐过程中最主要的组织形态之一。反观我国大陆的监察机构，无论是垂直管理、派出管理还是属地管理，在制度设计上无法与被监察对象在财政、人事方面完全分开，独立性很差，致使监督乏力。此外，我国地域广大、人口众多，地区发展差异较大，很多学者对于我国模仿西方发达国家和地区设置独立监察机构进行反腐存在诸多疑虑：第一，关于管理模式。新加坡、香港的独立反腐机构直接向最高行政长官负责，在我国是否应采取分级负责的方式？对此，本文认为，分级的方式是可取的，但是分级本身必须在独立机构内部进行，不应将分级负责变为重新交由各级地方政府领导，否则，反腐机构独立化将永远无法实现。第二，关于组织模式。鉴于中国国情的特殊性，我国的独立监督机构，应直接对人大负责，受人大监督。此外，为了确保反腐独立机构的制度化，通过专门性立法确定独立反腐机构的地位、机构设置、内部监管、运作、财务制度以及考核等。同时，必须确保作为独立反腐机构的完全独立性，是完全独立于党政之外的反腐机构。第三，必须确保独立反腐机构组织结构的精简化及其运作的透明化与规范化，从而防止权力异化。第四，与其他反腐机构的关系。独立反腐机构应在保留党中央派出巡视监督的基础上，全面精简、压缩、改革现有监督机构，重新谋划布局，否则，我国监督机构独立性将无法真正实现。在改革现有监察机构的同时，要建立独立反腐监察机构。独立反腐监察机构以监督党政领导干部、公务员的违法违纪行为为己任，其权限范围不受其他行政机构制约、限制，并有权调查其他反腐机构的涉嫌腐败行为，同时，独立监察机构除了负责反腐工作之外，还应借鉴香港廉政公署做法，承担预防腐败与加强社会监督的职能。

总之，反腐监察机构独立化意义重大。我国的监察特使历来隶属于政府派出组织，而西方发达国家则逐渐将监察特使发展成为独立机构，且监察机构独立化是目前西方发达国家与地区的通行做法。因为监察机构的独立化不仅体现了一种更为灵活、弹性化的反腐组织模式，更为重要的是，彰显了政府应对日益复杂的腐败现象所采取的更为多样化的措施与制度设置。同时，体现了一国最高决策者政治上反腐的决心，折射出政府本身对于反腐败机构的改革与调整。因此，建立一个非政府性的独立的专业的高效的廉洁的监察机构，既是治理腐败的利器，也是当前我国构建廉政体系的必要条件。

四、去官僚化：治理腐败的基础

中国在三十多年经济体制改革过程中创造了经济发展奇迹的同时，也形成了庞大的公务员群体。①在“大政府、小社会”的管理模式下，国家赋予了我国公务员系统过多政治资源、经济资源及社会资源，公务员尤其是基层公务员俨然已经成为目前中国庞大的掌握公权力的社会阶层，且官僚化趋势严重。公务员源自西方政务官与事务官的区分，其根本职责在于公共政策的具体执行。然而，在当下中国，公务员，哪怕是最为基层的公务员也被认为是掌握公权力的官僚阶层。尽管近年来中央大力推进行政审批权下放与简政放权，力图改变这一现状，但拥有政策审批权、执行权、解释权、变通权，身受国家各项公共政策庇佑与公共物品终身保障的公务员阶层无疑仍是目前中国最为庞大的官僚阶层。尽管马克斯·韦伯认为官僚制仅仅是内部规章制度严密、等级森严的科层制组织形态，然而，根植于官本位文化的中国，官僚一词仅具有贬义，一度是特权、腐败、低效率的代名词。官僚腐败，一定意义上源自于其作为官僚体系的一分子，由此拥有的“合法地祸害别人的能力，乃是官吏们的看家本领。这是一门真正的艺术，种种资源和财富正要据此分肥并重新调整”。[5]（9）而中国公务员尤其是大量从事政策执行的事务类的官员，由于法律、政策的缺失，制度规范未能对其身份进行准确定位，大政府模式下政府内部市场化程度不高，大量行政审批性事务的经手，较高的社会地位、福利待遇，加之中国传统文化中千百年来长期积淀的官本位文化，使得中国公务员队伍整体出现官僚化倾向。官僚化不仅造成了行政效率低下，也使得公务员哪怕是普通基层公务员也拥有了吴思所谓的“合法地祸害别人的能力”。近年来频频曝光的大量基层公务员的行贿受贿等显性腐败行为，以及行政渎职行为、行政不作为、行政懒作为、行政滥作为等隐性腐败行为便足以证明这一点。“据中央纪委监察部网站消息，为掌握全国贯彻落实八项规定精神情况，中央纪委在31个省区市和新疆生产建设兵团、60个中央和国家机关建立了落实中央八项规定精神情况月报制度。截至2014年1月31日，全国查处违反中央八项规定精神问题2288起，处理2986人，给予党纪政纪处分920人。”[17]

通过表1不难发现，从数量来看，目前我国基层公务员、基层党政领导干部腐败现状堪忧。从腐败方式来看，除了违规大建楼堂馆所、大吃大喝、违规配备使用公务用车、公款旅游等腐败行为之外，违反工作纪律现象最为严重，尤其在中央八项规定实施以来，作为公职人员违反工作纪律现象仍然大量存在。在对于腐败持零容忍态度的清廉排在国际前列的国家，行政不作为、行政懒作为、行政滥作为等公职人员违反工作纪律的一般行为也被认定为腐败行为，而这一现象在我国各地，尤其是县、处、乡、科一级公务人员当中数量之多，着实令人深思。此外，一方面是媒体频频曝出的公务员群体享有的医疗、住房、养老、甚至低菜价等种种特权；另一方面则是日前南京打人官员夫妇、中组部“12380”网站公开通报的各地贿买官案，从而不难解释为何两会期间民众对于何香久提议为公务员涨工资这一言论的过激行为。种种数据事实无不显示，目前中国民众对于公务员阶层的办事拖沓、权力寻租、特权行政等诸多违规、违纪行为的不满程度相当严重。因此，通过制度设计革除现有公务员官僚化弊端势在必行。

首先，应积极推进政府部门内部职能实现形式的改革。学习借鉴西方发达国家的经验，将应该且可以交由社会的政策执行权通过合同、外包、代理等方式进行混合制治理，积极构建权力与权利共建共存的代理机构、权力主体各异的决策组织形式，从而实现公务员机构本身的精简与瘦身。其次，除了应明确区分事务官的职责权限，规范公务员的工资待遇以及违纪惩治措施外，还应通过制度设计对我国现有监督机构组织形式进行弹性化改革，以此减少公务员的人数。因为，对于组织而言，“就某些职能（如预算拨款分配，经济规章，对某些行业的专业监督，以及有时政府行为须遵守该实体的管辖）和某些制度性设计而言，不同的组织形式有助于提高实体不受当前政治和行政影响的独立性，同时还可以向社会暗示一种变革。总的来看，这种变革需要不同的治理结构，一定程度的管理自主权，以及一个不同的控制环境”。[18]再次，在精简公务员机构、人员基础上，大力引进社会资本与社会力量共同承担公共产品的生产与供给，保留那些必须的少量的公共政策的执行者作为公务员。严格公务员任职、考核的同时，强调公务员工作的公共性、服务性与风险性。为此，要根据社会统一标准制定公务员工资、待遇，并以法律形式规定公务员工资及涨幅。最后，以立法形式积极推进公务员财产申报、审查制度，同时严禁公务员及其家属利用职权之便涉足与之相关的行业领域。

通过以上变革，OECD国家大量的国家公务员演变为在执行机构、权力主体和其他政府实体中执行政策的政府雇员。这一改革，不仅减少了政府财政负担，提高了行政效率，更为重要的是实现了公务员整体的去官僚化改革。例如，英国目前有131家行政管理机构，雇用人员总数超过整个公务员队伍的3/4；在德国，仅有6%的联邦公共机构员工直接归各联邦部门管理。18]（12）可见，对于当前我国政府而言，“国退民进”不仅体现在经济领域，在行政体制改革过程中，也应秉持这一原则，通过改革重新定位公务员政策执行、服务民众的职能，并通过制度改革，改变以往公务员官僚化的组织模式，从而消除泛官僚化带来的行政不作为、渎职、滥作为等腐败行为。去官僚化应成为当前我国廉政改革的方向之一。

总之，通过制度改革，改革公务员队伍内部结构，精简公务员数量，消除公务员作为服务性公职人员在工资、福利、社会服务、社会保障等诸多领域的特权。树立公务员就是从事服务、风险的事业的观念。通过制度化建设逐渐改变公务员中的官僚作风，回归其政策执行者、公众仆人的角色原型。

五、监督社会化：治理腐败的保障

近年来，处于转型期的中国，腐败现象愈演愈烈。党的十八大后，反腐力度加大，大批涉嫌腐败的党政官员纷纷落马。我国反腐败工作应着重从哪些方面入手？如何将反腐败由运动阶段性纳入常态化机制，构建起我国良好的廉政体系？正是本文探讨的目的所在。

从简单的运动式的反腐败、到阶段化定期的制约腐败，乃至建构一国稳定的廉政体系是一个复杂的过程。而在这一过程中除了需要制度化改革之外，还必须有多元社会力量的积极参与。因此，监督社会化可以说是构建一国廉政体系的重要保障。监督除了依靠国家、政党之外，还必须鼓励个人、社区、团体、非政府组织等社会力量的广泛参与。即通过国家制度化设置由上而下的预防、惩戒体系，通过社会建立由下而上的监督、控制系统，并由国家、社会二者合力构建一个全方面的监督网络，最终才能保障一国廉政体系的最终成型。因此，在国家法律、制度制约的同时，必须确保国家为社会力量的发育壮大留有空间。

与此同时，互联网的发展为我国的反腐工作开辟了更多的渠道。有研究者对我国2010-2012年反腐事件首次曝光媒体进行了统计，统计结果[19]如下：

可见，除了传统意义上的报纸、杂志，论坛社区、网络新闻、官方网站、微博、微信等形式则成为目前曝光腐败的最佳工具。因此，必须着手进行以下几个方面的改革：首先，通过立法、积极构建弹性化政府，打破政府作为公共产品唯一供给者的垄断角色，不仅有助于政府内部的竞争，而且为其他形式的公共组织、社会团体、非政府组织留有发展空间，并通过政策、资金等人、财、物的扶植，大力促进政府主导下的多元社会力量积极参与的廉政治理体系的构建；其次，从制度设置上保障社会力量拥有更多的监督权利与渠道，鼓励社会力量对于腐败行为进行监督。最后，政府也要积极利用官网、论坛、微信等新媒体形式与民众沟通、互动，充分利用社会力量监督腐败。

纵观近年来透明国际关于世界各国的廉政指数后不难发现，越是经济不发达、市场化水平低的国家，腐败指数越高，同时，腐败还伴随着国内贫富差距扩大、政局不稳、独裁统治。实践证明，只有将政府内部可以由个体、社会团体、非政府组织能够承担的事务通过合同购买、外包、建立弹性化机构等方式剥离出去，为政府松绑，明确政府作为政策制定、第三方仲裁的角色，才能促进社会组织的发展，建构起强大的社会力量，社会组织才能作为第四种力量监督政府，并最终为廉政体系的健康运作保驾护航。

总之，治理腐败并构建起有利于国家良性发展的廉政体系绝非朝夕可就。在这一过程中，必须改革政府治理模式，通过党、政法律分类化、组织设置弹性化、政府职能实现形式的改革、监督主体多元化等措施，实现立法专门化、监察机构独立化、公务员去官僚化、监督社会化，从而最终实现监督制度化与社会化合力组合，构建起国家与社会共同监督、预防的中国式廉政体系。

注释：

① 截至2012年底，我国的公务员数量达到708.9万人。

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[14]李雪慧.新中国反腐败进程如何划分[N].检察日报，2003-09-23.

[15]徐霄桐.十八大后22名落马高官同地任职平均31年[N].中国青年报，2014-03-05.

[16]独立机关[EB/OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/，2014-03-04.

[17]2014年1月全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/04/c_119589565.htm，2014-03-04.

[18]经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体[M].国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译.北京：中信出版社，2004.10.

[19]2010-2012年反腐事件首次曝光媒体统计（图）[EB/OL].http：//www.chinairn.com，2013-06-26.