我国高尔夫政策的发展阶段、特征及趋势

杨中华，李延超，吴 茜

（上海体育学院 经济管理学院，上海 200438）

自1984年中山温泉高尔夫球场建成后，高尔夫运动借改革开放春风，风靡中国。在不同时期，国家出于不同目的对高尔夫运动采取了不同的政策，起初是为了改善投资环境、吸引外资，这对高尔夫运动的发展起到了一定的推动作用。随着我国经济的发展，耕地面积锐减（生态退耕、工商业建设占地）和耕地红线迫近，高尔夫运动因占地面积大、易滋生腐败逐渐为社会所诟病。从国际发展现状和趋势看，高尔夫运动应走产业化、社会化的道路，而我国高尔夫运动的群众基础薄弱，社会化、产业化任重道远。本研究梳理我国高尔夫政策的发展阶段，归纳特征，揭示发展趋势，旨在使高尔夫运动规范发展。

1 高尔夫政策发展阶段

1.1 鼓励发展阶段（改革开放—1992年）

1984年原国家体委发布了《关于率先在北京、河北、广东等地开展高尔夫运动的通知》，1985年经国家体委批准，在北京成立中国高尔夫球协会，高尔夫也顺理成章地成为1990年第11届北京亚运会正式比赛项目。1992年国务院曾以国函［1992］132［1］－141号［2］10个文件分别批复同意建立大连金石滩、青岛石老人、上海横沙岛、杭州之江、福建武夷山和湄州岛、广州南湖、北海银滩、昆明滇池、江苏太湖、三亚亚龙湾等11个国家旅游度假区，除武夷山和三亚亚龙湾度假区的规划中不含高尔夫球场建设外，其余九个均涉及到高尔夫球场建设。从这种政策安排上可以看出当时国家对高尔夫项目的支持和鼓励，高尔夫运动在这一时期得到了初步发展

1.2 限制发展阶段（1993—2003年）

从表1了解到1993年至2003年政府陆续颁布关于高尔夫项目的限制类政策，通过征收最高20%的高尔夫营业税，限制外商投资，禁止征用耕地、林地等措施限制高尔夫项目的盲目建标及粗放型发展。标志性法规文件即《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》［3］（建房［1993］598号）指出：对高尔夫球场项目原则上不得立项、不予核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款；以及《关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税［2001］73号）和《关于明确调整营业税税率的娱乐业范围的通知》（财税［2001］145号）均规定，当时高尔夫俱乐部的营业税统一按20%的税率执行等。

1.3 禁止发展阶段（2004—2009年）

由于种种原因，高尔夫项目所产生的负面效应日渐凸显，从表2看出，在这一阶段国家对于高尔夫项目的规制逐步加强，期间涉及到的高尔夫政策的内容都显示出暂停项目建设、禁止外商投资等政策安排。其标志性法规文件即《关于暂停新建高尔夫球场的通知》［4］（国办发［2004］1 号），主要内容包括暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建球场的运营；《禁止用地项目目录（2006年本）》明确高尔夫球场项目为禁止用地项目；《国务院关于印发2007年工作要点的通知》（国发［2007］8号）落实禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止高尔夫球场项目用地。

表1 1993—2003年涉及高尔夫政策一览表

表2 2004—2009年涉及高尔夫政策一览表

1.4 规范发展阶段（2009年至今）

自2009年1月1日实施《中华人民共和国营业税暂行条例》［5］（国务院令第540号）后，各省市对高尔夫营业税进行调整，多数在10%左右，而海南和云南基于当地独特的高尔夫产业链（高尔夫旅游、高尔夫房地产业等服务业）下调至最低5%的税率（表3）。在《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发［2009］41号）中提出：规范发展高尔夫球场，大力培育发展具有自主知识产权的高尔夫、休闲、登山等各类户外活动用品。像高尔夫运动发展较好的海南省，已把科学规划、规范发展高尔夫产业，促进高尔夫运动与旅游观光和拉长高尔夫产业链条等内容写入本省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中。但此阶段对高尔夫球场建设还是限制或禁止的，只是对现有已建高尔夫球场和高尔夫旅游等服务产业的一种鼓励发展政策。

表3 部分省市高尔夫营业税税率及调整年份

2 高尔夫政策发展特征

2.1 政策主体多、波动性大

由表1、2中的发文单位一栏中可以看出，高尔夫政策的颁布和制定牵涉主体甚多，多为国务院、发改委、国土资源部、建设部、土地管理局、工商行政管理局、税务局等部门。遵循多种主体参与的民主过程，即越是有更多的主体参与到政策规划中来，越能提升公共政策活动的民主性［6］。但是高尔夫运动，其性质是一项体育运动，是2016年和2020年两届奥运会的正式比赛项目，而我国体育运动发展的行政部门——国家体育总局在众多的主体中的作用实在太弱，且其他主体在价值取向和利益诉求面前有时不能考虑到高尔夫运动的实际需求。纵观高尔夫运动发展的30年历程，国家所颁布的“鼓励—限制—禁止—规范发展”四类诱导性的政策，波动性太大，且政策间隔与作用时间短，这样的政策调整，让高尔夫运动的发展波澜不断。

2.2 与改革开放政策、经济社会发展态势吻合

中国现代意义上的高尔夫运动是伴随改革开放的步伐开始的。如果说1992年邓小平南巡讲话深化了改革开放。那么1992年国务院对建立多个国家旅游度假区的批复中涉及高尔夫球场的建设，就是对当时发展高尔夫运动的肯定。前中高协秘书长崔志强曾说：“只要经济发展，高尔夫球场就会发展。”高尔夫运动是世界上产业链最长的运动之一，改革开放初期，高尔夫球场建设确实是吸引外商投资、发展经济的有效工具和途径。随着中国经济的发展和人们生活水平的提高、休闲时代的到来，我国为了迎合市场的需求对高尔夫的政策不再是限制和禁止而是规范发展，《中华人民共和国营业税暂行条例》的实施使高尔夫运动发展较好的省份如沐春风，纷纷降低高尔夫营业税率享受制度红利（表3）。

2.3 受“耕地红线”政策制约

国家在各个阶段所颁布的政策法规都是为社会和国家服务的，它受当时背景下的政治、社会、经济、文化等多方面因素的影响。中国是个人口大国，同样也是农业大国，必须保住基本的农田和耕地数量不减少。随着我国高尔夫运动的发展，高尔夫球场的数量逐渐增多，某些开发商为了节约建造成本，占用耕地的现象屡见不鲜。且近年来国土资源部多次提出“保经济增长、保耕地红线”行动，“坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰”的口号，给高尔夫球场建设敲响警钟。

2.4 地方倾斜政策促进高尔夫产业集群

自第一家高尔夫球场建成后至今，我国的高尔夫球产业整体上快速发展。据2013《朝向白皮书—中国高尔夫行业报告》公布，2013年我国共有高尔夫设施总数521 家，共11 497个球洞，折合18 洞高尔夫球场约639 个。大多分布在东部沿海地区，以广东、山东、北京、海南、上海居多。这些地区凭借得天独厚的地理位置以及经济实力，以高尔夫项目为桥梁招商引资，开发高尔夫高档别墅，建高档会所，形成了沿海一带高尔夫产业集群，做的比较成功的当属集运动、养生、休闲于一体的观澜湖高尔夫球会。有些内陆省份坐拥秀丽地理环境，为打造高端旅游业建设了高尔夫场地，例如云南建了春城湖畔高尔夫、丽江古城湖畔高尔夫等球场，形成了高尔夫旅游产业集群，使云南旅游业锦上添花，实现旅游业由传统的观光型向体验型的转变，不仅振兴了旅游业，还带动了其他服务业的发展。

2.5 政策发展随着政府与市场博弈而演化

第一阶段在政府调控与市场机制的和谐统一中，高尔夫运动在中国应运而生，但是这种被分割的和谐统一并没有持续太久；到了第二阶段，政府考虑到18亿亩耕地红线和高尔夫球场占地面积过大的原因，加强了政府干预来限制高尔夫球场建设，粗放型高尔夫项目发展模式得到了抑制；由于政策的滞后性和政策的延后性，到了第三阶段，政府和市场的矛盾日益尖锐，形成了以政府调控为主的模式，采取强硬措施禁止和暂停高尔夫项目建设。而且高尔夫项目在高尔夫政策和市场驱动的双重作用下呈现出了“逆政策”现象。国家为了寻求政府和市场的价值取向的和谐，满足高尔夫市场发展的强烈诉求，对高尔夫项目采取了“规范发展”的政策安排。

3 高尔夫政策发展趋势

高尔夫运动一路磕磕绊绊了走到了第四阶段，慢慢进入到更多人的视野当中，并为人们所熟悉和青睐，高尔夫运动本身也得到了长足的发展。但是为了高尔夫运动的长远发展，只是简单提出“规范发展”还是远远不够的，还尚需对高尔夫运动“规范发展”进行细化与量化，保证高尔夫运动科学可持续发展。

3.1 政策制定和实施须以市场机制为基础

深入贯彻落实十八届三中全会“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的会议精神，在高尔夫政策制定和实施中应以市场机制为基础，通过发挥市场机制作用，突出市场的力量。政策的调整与升级不仅是政府的主观愿望，更是市场的需求，最终通过市场机制的作用来实现［7］。政策还应符合经济发展和高尔夫运动发展规律的要求，并随着实际情况变化进行适当调整，这样才能构建自下而上的科学的政策分配模式，形成良性循环的市场环境，促进高尔夫运动和谐健康可持续发展。

3.2 规范发展须与生态文明建设相契合

党的十八大提出生态文明建设，指出生态文明建设是社会主义建设中的一个重要组成部分。体育事业的发展应该符合社会主义建设的要求，那么高尔夫政策的实施也应兼顾经济效益、生态效益和社会效益，为经济、生态环境、社会发展带来好处，促进高尔夫运动和谐健康发展。另外，应普及高尔夫基础知识以消除公众对高尔夫运动的偏见和误解，合理利用大众传媒、新媒体的力量实现政策的导向与政策的价值。2003年7月在加拿大第九届国际草坪研讨会上，“高尔夫球场与环境”问题被列入专题研究，一致达成的结论是：高尔夫球场在改善环境、提高环境质量方面具有不可替代的作用，高尔夫业内对球场所使用的化肥和农药是有严格标准和要求的，所使用的有机肥料和国际标准的环保农药，对环境的危害性甚至要比农田的危害性小得多［8］。

3.3 体育部门在政策制定体系中的主体地位逐渐增强

高尔夫运动是一种体育运动，高尔夫政策制定中应该多听听体育部门的声音，体现体育部门的主体地位。有关高尔夫的政策应该是使高尔夫运动更好地规范发展，而不是高尔夫运动发展的圈圈框框。另外体育部门也要勇于发出自己的声音，提出相关见解，使政策更加合理化，更好地引导、协调、分配市场资源，促进高尔夫运动科学规范发展，为建设好服务型政府添砖加瓦［9］。

3.4 高尔夫政策的公开性、透明度有所提高

政府应及时、准确、便捷、诚实地向各地区提供政策引导，提高政策的透明度，多考虑市场需求［10］。要让公众明白高尔夫项目为什么要“规范发展”，这样既有利于减轻政府与公众之间的高尔夫政策信息的不对称，又避免政府宏观调控限制市场功能的发挥；又有利于消除公众对高尔夫项目的偏见与误解，不断提高公众对高尔夫项目的认识。

3.5 高尔夫政策针对性和灵活性不断增强

“一巴掌拍死”“一刀切”的政策在当下已经不适应高尔夫运动发展，实现不了政策价值，达不到政策目标。政府应该根据每个地区发展高尔夫项目的条件把中国这块土地资源进行细分，针对不同地区颁布不一样的政策，以增强政策安排的灵活性与引导的针对性，提升政策实施的有效性，引导各地方政府和开发商们正确地投资（高尔夫旅游、高尔夫房地产业等服务业）。

3.6 高尔夫税收制度更加合理完善

现在大部分省份高尔夫俱乐部按娱乐业征收10%的营业税，也有部分省市执行5%或7%的营业税税率，而有些运动项目俱乐部只征5%的营业税（台球、保龄球等），同时高尔夫球具还要征收10%的消费税。高投入、高税收的球场，带来的自然就是高消费，不利于高尔夫运动的普及，应该给高尔夫行业一个更优惠的税率。当然也有一些开发商利用建高尔夫球场圈地开发房地产，用楼盘别墅来弥补球场的亏损，但是合理的高尔夫俱乐部营业税收才是发展高尔夫运动、提高自身造血功能的源头活水，国家需要在这方面加大扶持力度。

［1］国务院.国务院关于建立大连金石滩国家旅游度假区的批复（国函［1992］132号）［Z］.1992－10－04.

［2］国务院.国务院关于建立三亚亚龙湾国家旅游度假区的批复（国函［1992］141 号）［Z］.1992－10－04.

［3］建设部.关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见（建房［1993］598 号）［Z］.1993－08－10.

［4］国务院办公厅.国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知（国办发［2004］1号）［Z］.2004－01－10.

［5］国务院.中华人民共和国营业税暂行条例国务院令第540号［Z］.2008－11－10.

［6］严强.公共政策学［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：152.

［7］陈瑾玫.中国产业政策效应研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2011：193－198.

［8］金银日.高尔夫球运动政策规制与舆论环境刍议［J］.成都体育学院学报，2010，36（8）：9－10.

［9］苏光颖.我国高尔夫运动职业化发展的困境与突破［J］.河北体育学院学报，2013，27（4）：45－47.

［10］辜德宏.重点先行与难点突破：中国竞技高尔夫跨越式发展的思路［J］.南京体育学院学报：社会科学版，2011，25（2）：113－118.