堅定維護澳門基本法權威地位的十五年

冷鐵勛

今年12月20日，澳門將迎來回歸祖國十五周年的喜慶日子。得益於“一國兩制”方針的制度優勢、中央對澳政策的貫徹落實以及全澳門乃至全國上下的共同努力，回歸後的澳門迅速走上了一條同祖國內地共同發展的寬廣道路。經過十五年來的建設和發展，一個社會穩定、經濟繁榮、民主進步的新澳門屹立在世界的東方，雄辯地向世人證明：中央對澳門實行的“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針政策是完全正確的，澳門同胞完全有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好、發展好。回顧澳門回歸十五年來的不平凡歷程，其中一個非常重要的啓示就是，必須切實尊重幷有效維護澳門基本法的權威地位，嚴格按照基本法辦事，這也是澳門成功實踐“一國兩制”的寶貴經驗之一。可以說，澳門回歸祖國以來的十五年，既是澳門基本法順利實施的十五年，也是澳門社會堅定維護基本法權威地位的十五年。

基本法在特區的絕對權威性

由其憲制性地位所決定

作爲“一國兩制”方針法律體現的澳門基本法，是實現依法治澳的法律基石，也是澳門保持長期繁榮穩定的法律保障。無論是澳門特別行政區建構的法律體系，還是澳門特別行政區實行的各項制度，都必須遵循基本法的原則性規定，澳門基本法的憲制性地位不可動搖。

就法律體系的建構而言，澳門基本法的憲制性地位主要體現在以下四個方面：首先，澳門基本法是特別行政區立法機關立法的基礎和根據，澳門基本法第71條規定，立法會依照基本法及法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律；其次，立法機關制訂的法律如抵觸基本法則無效，澳門基本法第17條規定，立法機關制定的法律如不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，全國人大常委會可將其發回，一經發回，該法律便失去法律效力；再次，澳門原有法律只有不與澳門基本法相抵觸才可予以保留，採用爲特別行政區法律，如以後發現有與澳門基本法相抵觸的，應依基本法的規定修改或暫停實施；最後，澳門基本法第11條明確規定，澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸。

就澳門特別行政區實行的制度而言，澳門基本法的憲制性地位則集中體現爲：澳門回歸後，實行與內地不一樣的制度，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變，至於具體的制度建構，則要以澳門基本法爲依據。對此，全國人大在通過澳門基本法的同時，還專門就澳門基本法作了一個决定，指出：“基本法是根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門基本法爲依據”。此外，澳門基本法第11條的規定更加明確而具體：“澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以澳門基本法的規定爲依據。”

澳門基本法在澳門特別行政區所具有的憲制性地位，决定了澳門在實踐“一國兩制”的過程中，澳門基本法具有絕對的權威性。無論是對待中央享有的權力還是特別行政區享有的高度自治權，都要以基本法爲依據，尤其是澳門特別行政區制定幷實行的一切制度，必須嚴格遵循基本法，不能違反基本法。只有尊重和維護澳門基本法的絕對權威性，嚴格按照基本法辦事，才能正確處理中央與澳門特別行政區的關係，才能發揮基本法規定的制度體制功效，才能充分調動澳門各界人士的積極性、主動性和創造性，社會才能取得良好的發展進步。

尊重中央，堅决維護中央

依據基本法享有的權力

規範中央和澳門特別行政區的關係是澳門基本法的重要內容。建立幷保持中央與特別行政區之間的良好關係和協調發展，是正確實踐“一國兩制”的關鍵所在。澳門特別行政區自成立開始，便把尊重幷維護中央依據基本法享有的權力作爲處理中央與特別行政區關係的核心工作緊抓不放，幷落實到位。凡涉及中央管理的事務和中央和特別行政區關係的事務，都一一依法向中央報告，需要中央批准的都及時報中央批准，需要向中央備案的都及時向中央報送備案。澳門特別行政區高度尊重幷維護中央依據基本法享有的權力，爲中央順利行使基本法所賦予的權力創造了有利環境。

例如，按照基本法規定，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務，外交部在澳門設立機構處理外交事務。回歸後，特區政府積極配合外交部駐澳特派員公署開展工作，不管是澳門參加的國際組織、國際會議，還是適用於澳門的國際協議，以及澳門同有關國家或地區談判和簽訂互免簽證等，需要中央人民政府協助、授權或批准的，一律請求中央人民政府協助、授權或批准。在中央政府的支持和協助下，特區的對外事務取得了豐碩成果。例如，特區參加國際組織的數量已由回歸前的51個增加到100個左右，給予特區護照免簽證或落地簽證的國家和地區達112個。更爲值得一提的是，在中央政府關懷和支持下，澳門歷史城區也被聯合國教科文組織列爲世界文化遺産。此外，特區還舉辦了大量區域性、專業性國際組織會議和活動，如世界旅游組織部長級圓桌會議、中國—葡語國家經貿合作論壇會議、第8届APEC旅游部長會等。以上這些對外事務的成就，對於加强澳門産業結構多元化和城市形象國際化起到積極助推作用。爲增加澳門青少年對祖國外交事業的瞭解和興趣，特區政府和外交公署從2010年開始舉辦澳門青少年外交知識競賽，至今已連續辦了五届，引導他們關心祖國外交活動。

又例如，按照基本法規定，中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。為協助澳門駐軍履行防務，特區在2004年制定了軍事設施保護的法律以及對軍事設施的行政違法行爲進行處罰的行政法規。2005年以及2009年，特區又先後制定了駐澳部隊協助維護社會治安和救助灾害、因履行防務職責而享有的權利和豁免的法律，爲駐軍履行防務職責、協助維護社會治安和救助災害等事宜提供了法律保障。

再例如，按照基本法規定，全國人大常委會擁有基本法的解釋權，幷對澳門政制發展擁有决定權。澳門特區第三届政府就職以後，經認真聽取和收集社會各界人士對政制發展的意見及建議後，爲進一步明確修改基本法附件一和附件二的具體程序，行政長官崔世安於2011年11月17日致函全國人大常委會，請全國人大常委會酌定是否需要對基本法附件一第七條和附件二第三條的規定作出解釋，不僅反映出了行政長官對基本法的深刻理解和對處理澳門政制發展問題的嚴謹認真態度，更體現出行政長官對全國人大常委會就特別行政區所享有的憲制性權力的充分尊重。在全國人大常委會就基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋後，特區政府嚴格按照解釋的規定內容，嚴守政制發展的决定權在中央的原則，經廣泛諮詢並凝聚社會共識後，於2012年2月7日，行政長官崔世安向全國人大常委會提出了《關於澳門特別行政區2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改的報告》。在全國人大常委會作出相關决定後，行政長官崔世安2012年6月5日將經立法會通過幷經其同意的《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一澳門特別行政區行政長官的産生辦法修正案（草案）》，以及《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的産生辦法修正案》分別報全國人大常委會批准、備案。在獲得全國人大常委會批准或備案後，特區立法會適時修改澳門本地的選舉法，穩步推進澳門政制發展。正是由於澳門特區充分尊重及維護中央在特別行政區政制發展上的决定權，有關2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法的修改才得以順利進行，爲澳門的繁榮發展奠定了穩定的政治環境。

特別值得一提的是，為履行澳門基本法第23條賦予特別行政區的憲制責任，澳門特別行政區政府經過多年的研究和充分的準備，且經廣泛諮詢社會各界和市民意見及建議後，在立法會的全力支持下，於2009年初完成了《維護國家安全法》的立法工作。該法於2009年2月25日獲立法會通過，並於2009年月3日起正式生效。這既全面落實了基本法，也有力地維護了基本法的權威地位，進一步增強了澳門全社會的國家觀念，充分體現出澳門特區政府、立法會和社會各界人士對維護國家安全和利益的高度責任感，也為澳門的長治久安提供了堅實的保障。

總之，回歸十五年來，正是由於澳門特別行政區始終堅决維護中央依據基本法享有的權力，中央與澳門特別行政區的關係一直保持了健康發展的良性態勢，基本法的權威地位得到了凸顯和維護。中央在行使權力的同時，全力支持行政長官和特區政府依法施政，並妥善處理中央與特別行政區關係遇到的新問題。例如，爲了解决建設珠澳跨境工業園區澳方所需土地的新問題，2005年國務院採用批復的方式給予了妥善解决；爲了解决澳門大學橫琴新校區的管轄權問題，全國人大常委會以决定的形式予以圓滿解决，此舉不僅意味著澳門特區面積有三分之一的擴大，而且為“一國兩制”的實踐探索出特事特辦新模式；爲了解决澳門用地不足的矛盾，國務院2009年批復澳門特區政府，同意特區填海造地361.65公頃，以建設澳門新城區等。

自覺遵守澳門基本法，正確處理行政、立法和司法的關係

全國人大通過基本法授予澳門特別行政區實行高度自治的同時，澳門基本法從我國國情以及澳門的歷史與現實出發，確定澳門特別行政區實行以行政爲主導的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應了澳門回歸祖國後的現實需要，是實現“澳人治澳”、高度自治最好的政權組織形式。

澳門特別行政區成立以來，嚴格依照基本法和法律規定的權限行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以充分發揮基本法規定的行政主導體制功效。不論是行政機關、立法機關和司法機關，都能自覺以基本法規範行政、立法、司法行為，正確處理行政、立法、司法三者的關係，行政、立法、司法機關恪守定位、各司其職、各負其責，實施良好管治，共同推動澳門各項事業向前發展。執行基本法的實踐中，遇有問題的時候，行政、立法和司法機關都能嚴格按照基本法的規定認真加以解决。

例如，澳門回歸後，就基本法所規定的行政長官制定的行政法規能否修改採用爲特別行政區法律的澳門原有的法令，以及行政法規與立法會制定的法律之間的關係等問題，社會上出現了不同意見。有觀點認爲行政長官制定行政法規是在行使立法權，其所制定的行政法規與立法會的法律處於同一位階，因而可以用來修改保留下來的澳門原有的法令。反對的意見則認爲只有特區立法會才享有立法權，行政長官不享有立法權，行政法規的位階低於立法會制定的法律。2006年4月至2008年中，澳門特區司法機關多次就行政長官制定頒布的行政法規中的個別內容作出判决，認定有關法規不符合基本法的規定而無效。特區政府則作爲當事方，針對相關判决提出上訴意見，主張政府應分享立法權或行使獨立原始的制規權與立法權幷存，以滿足現代社會發展迅速的需要。在社會各界對此問題充分討論的基礎上，特區立法會於2009年7月通過了第13/2009號法律，即《關於訂定內部規範的法律制度》。該法律從基本法制定者的立法意圖以及基本法相關條文的正確理解出發，以立法的形式明確立法會有權就特區自治範圍內的一切事宜立法、法律的效力高於行政法規和其他規範性文件、行政長官有權就尚無法律調整的事項制定作爲初始性規範的獨立行政法規，同時規定法令的規定內容可依法分別由法律、獨立行政法規或補充性行政法規修改等。這不僅妥善解决了事關落實基本法所規定的政治體制中的某些具體問題，而且還爲澳門特區在相關領域進一步正確實施基本法提供了法律依據，指明了發展方向。

堅持不懈宣傳推廣基本法，不斷夯實基本法實施社會基礎

澳門回歸前，社會各界宣傳推介基本法的工作便開展得風生水起，頗有成效。早在澳門基本法起草期間，由起草委員會澳門地區委員負責牽頭成立的澳門基本法諮委員會，在從事諮詢工作配合基本法起草的同時，就“一國兩制”方針政策進行宣傳，促進和推動澳門各階層居民全面關注基本法起草工作。1993年5月，隨著澳門基本法起草工作的勝利完成，該會解散後，同年9月，原諮詢委員會絕大多數成員與原起草委員會澳門地區委員一起組建澳門基本法協進會，繼續在後過渡期進行基本法宣傳與推介活動。

澳門回歸後，基本法的宣傳推廣工作更是進入了一個新階段，形成了政府、學校、社團全方位、多形式宣傳推廣基本法的新格局。鑒於缺乏一個專門的、比較權威性的社團對基本法的研究、宣傳和推廣工作加以統籌和協調，為適應澳門回歸後形勢發展的要求，由廖澤雲、崔世昌、賀定一、李鵬翥和楊允中五位熟悉基本法有關事宜的人士經過長期籌劃，並得到特區政府和中央駐澳門特別行政區聯絡辦公室的大力支持下，澳門基本法推廣協會於2001年3月31日基本法頒佈八周年紀念日正式成立。基本法推廣協會以擁護及推廣“一國兩制”方針和國家對澳門的基本方針政策，擁護基本法為宗旨，配合特區政府致力從事基本法宣傳推廣和研究工作，並且在“原基本法協進會”會員的基礎上有所擴大，增加了原澳門特別行政區籌備委員會委員、澳門特別行政區第一屆政府推選委員會委員、澳門特別行政區基本法委員會委員、澳門特別行政區行政會委員、立法會議員、曾任或現任全國人大代表、全國政協委員、省級（含副省級）政協委員，到目前為止共擁有會員四百多人。推廣協會聯同法務局、教育暨青年局、民政總署，除每年舉行紀念基本法頒佈周年的大型學術研討會外，還面向社會定期舉辦基本法培訓班、基本法青年推廣大使培訓班、基本法常識競賽、園藝會等。此外，推廣協會每年還分別到內地中心城市舉辦基本法宣傳周，包括大型圖片展及基本法研討會等，收到良好效果。回歸以來，推廣協會持之以恒地面向澳門社會從事基本法的推介活動，為基本法意識的培育貢獻良多。

為提高公務員素質，使他們熟悉基本法，忠於基本法，遵守基本法，自覺維護基本法，特區政府自成立開始就重視公務員的基本法培訓，通過與國家行政學院、澳門法律及司法培訓中心、澳門理工學院一國兩制研究中心、澳門基本法推廣協會等機構合作，有計劃地安排公務員特別是領導及主管級公務員進行基本法的系統學習與培訓。

為把澳門年輕一代培養成“一國兩制”方針和基本法的忠實維護者與積極踐行者，無論是政府還是社團、學校都特別注重年輕人的基本法推廣培訓，不僅將國家、民族觀念教育和基本法理論實踐教育推進學校、課堂，還經常開展形式多樣的基本法知識普及工作，廣泛深入地宣傳“一國兩制”方針和基本法的深刻內涵與生動實踐，深入淺出解讀基本法的有關規定，使“一國兩制”方針和基本法不斷深入人心。

正是由於澳門特區政府和各社會團體堅持不懈地宣傳推廣基本法，回歸以來，基本法的權威地位得到了應有的尊重和切實的維護，社會各界都能自覺以基本法來解決諸如行政法規的法律地位、政制發展等重大問題，進而保障了澳門的繁榮穩定和發展。這是澳門特別行政區成立十五年來的一項重要成就，令人鼓舞。隨著“一國兩制”實踐的不斷深入，新情況新問題將陸續出現，適應澳門發展的新需要和廣大居民的新期望，基本法的宣傳推廣工作將面臨新的挑戰，仍然十分艱巨，任重而道遠。澳門全社會都應思考新形勢下如何通俗易懂並富有成效地向市民普及並深化基本法的宣傳推介工作，以進一步鞏固和發展貫徹實施基本法的社會基礎。

（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）