浅议我国高校教师权利的法律保障

杨爽

摘 要： 随着我国高等学校人事制度的不断改革，高校教师由任命制转变为聘任制，教师与学校之间的法律关系发生了重大变化。由于现有法制仍不完善，作为相对弱势的群体，教师权利被侵害的现象时有发生，构建一套较为完整的高校教师权益保障机制，对于依法治校，保障教师合法权益，维护教师职业尊严，保证高校教育教学质量，都具有重要的现实意义。

关键词： 高等学校 教师权利 法律保障

一、高校教师的法律地位

我国1998年制定的《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校是指“大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”；1993年颁布的《教师法》第3条则对“教师”的概念作了明确阐述：教师是指“履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”。

随着社会主义市场经济的蓬勃发展，高校从政府部门剥离，成为独立的法人，教师的身份不再是国家机关工作人员，高校与教师在平等地位下签订聘任合同，由合同规定双方的权利义务。由此，国内学者对高校与教师的法律关系产生了不同观点：

有学者认为根据《高等教育法》的规定，高校实施教师聘任制后，由于聘任合同本身是在双方地位平等原则的基础上订立的，其产生的法律关系取决于法律双方的约定内容，表现为民事法律关系。“在法学理论上，将教师定位为劳动者，教师通过基于平等自愿的劳动合同与学校产生法律关系，把教师在教育教学工作中的权利义务明确化，将对教师的合法权益保护产生积极影响”[1]。

有学者认为，高校与教师之间不是纯粹的民事法律关系，而是一种特殊的行政关系。因为公立高校是政府举办，以为实现教育公益目的而设立的。教师有权参加学校的管理，虽然教师不是公务员，但可以认定为国家工作人员[2]。

二、高校教师权利的法律保障现状

教师的权利，就广义而言，是指教师在教育教学活动中享有的国家法律赋予的为或不为一定行为的权利；就狭义而言，是指《教育法》和《教师法》及其他教育法律法规赋予教师的权利[3]。

高校教师的权利因特有的职业性，主要体现于教学、科研和高校管理之中。《教育法》第4章第32条至第34条规定，教师的权利主要包括：“享有法律规定的权利；国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位；依法规定教师的工资报酬、福利待遇；国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质等”。《教师法》第2章第7条更加具体地规定了教师权利，以此为基础，有学者将高校教师的基本权利简单概括为：“进行教育、教学活动；从事科学研究与学术交流的权利；指导学生和评定学生的权利；按时获取报酬的权利；对学校教学管理提出意见和建议的权利；参加进修和培训的权利。”[4]

以上规定主要体现了教师所享有的一些实体性权利，为保障教师的各项实体性权利能够真正得到实现，法律进一步规定了保障教师合法权益的有效措施。如《教育法》第8l条规定，侵犯教师合法权益造成损害应当承担民事责任；教师的合法权益同时受到刑法的保护，如《教师法》第35、36条规定：“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”“对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分。”“国家工作人员对教师打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。”

《教师法》还明确规定了教师申诉制度，权益受到侵害的教师可以依照规定通过向上级教育行政主管部门申诉的方式寻求法律救济。《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”除此之外，教师还可援引《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等救济性法律获得救济。

三、现有高校教师权利保障制度存在的问题

1.高校教师法律地位比较模糊

《教师法》认为高校教师是履行教育教学职责的专业人员，这个名词解释说明了教师职业的专业性，但并未明确指出高校教师的法律地位。《高等教育法》第48条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”依据本条款，教师的聘任合同与普通意义上的一般劳动合同规定并未体现出性质差异。然而，不同的法律地位，其权利义务，特别是权利救济的途径是完全不同的。我国现行法律对高校教师法律地位界定模糊，使高校与教师之间法律关系无法确定，必然导致导致高校教师权利难以得到确切的保障。

2.立法内容过于笼统

虽然《教育法》、《教师法》都对高校教师权利范围作出明确规定，但随着我国教师人事制度改革的发展，旧的相关规定已不再完全适用现有的聘任制模式，许多与高校教师聘任制有关的问题存在立法缺失，尤其容易导致教师权利侵害的发生。

3.救济渠道单一

目前我国教师的明确救济途径是《教师法》规定的教师申诉制度。但对教师申诉制度的内容规定得十分简略笼统，例如教师申诉机关为“教育行政部门”，但关于教育行政部门针对教师申诉的机构设置、申诉流程、处理结果的效力、执行办法等均没有明确的规定，使得整个申诉制度存在一些漏洞，缺乏足够严谨的法律依据。

四、完善高校教师权利法律保障的思考endprint

1.明确高校教师的法律地位

高校教师的法律地位与相关法律的适用有着直接关系，是权利救济方式所依据的基础。当教师与所任职的高校发生纠纷时，究竟应当受到民事法律关系还是行政法律关系的调整，适用行政诉讼、行政复议等救济手段吗？关于这一问题，我们可以参考不同国家对教师的法律地位设定，结合我国现实状况，进行适度的思考与借鉴。在法国、德国、日本，公立学校教师由政府聘用，教师的身份等同于国家公务员，其中，日本还把公立高校教师定位为“教育公务员”，专门制定《教育公务员特别法》进行调整；英美明确规定教师属于公务雇员身份，即公务员身份与雇员身份同时存在。

我国法律没有明确高校教师的法律地位。笔者认为，在实践中高校教师属事业单位工作人员，不受《公务员法》调整，同时教师聘任制决定了高校与教师之间存在雇佣关系，然而因教师本身职业具有特殊的公益性与公共性质，导致高校与教师之间既有民事法律关系，又存在行政法律关系，比较接近于英美两国的情况。因此，“将教师作为特殊的公务员和特殊的劳动者看待、原则上关于教师的权利义务和权益保障适用特别法律规定，在法律无特别规定时，适用《公务员法》和《劳动法》的一般规定”[5]。这种观点相对最适合于界定教师的法律地位，能够比较全面地保障教师的合法权益。在具体操作上，可考虑通过专门的教育立法，区分教师与一般劳动者的概念，并对教师的权利、义务和管理作出更加细化的规范，尤其是与每位高校教师切身利益息息相关的教师聘任制问题与职称评定问题，急需有更加具体的法律依据。

2.完善高校教师申诉制度

随着高校人事制度改革的不断深入，高校与教师之间不断出现新形式的纠纷，加上《高等教育法》、《教师法》等法律制定时间过于久远，其中规定的高校教师权利救济方式早已不能满足现代高校的需求。

在现有的法律救济途径中，教师申诉制度是经《教师法》确立的教师权利救济的最主要方式，但由于《教师法》对申诉制度中的申诉流程等重要部分均未做出明确的规定，使该制度在实际操作中容易陷入困境。笔者认为，我国应在立法中体现对教师申诉制度更详细的补充规定，内容包括教师申诉制度的具体处理机构、具体申诉程序、申诉有效期限、申诉处理结果的效力、处理结果执行办法等。针对申诉受理机构规定不明确的问题，可以借鉴台湾地区的做法，在各级教育行政机构中设立专门的申诉受理部门，用于独立处理高校教师的教育行政申诉案件，一来提高纠纷解决效率，二来维持处理结果的客观公正性，不断完善高校教师权利校外救济制度，使其与教育行政复议制度、教育行政诉讼制度一起，形成一条较为健全的教师权利校外救济链条。

3.引入教育仲裁制度

仲裁是指当事人双方在纠纷发生前或发生后，自愿签订书面协议，或根据有关的法律规定，将纠纷提交双方所同意的第三者予以裁决，以解决纠纷的一种方式。教育仲裁制度是指学校、教师（或学生）将双方在教育过程中发生的法律纠纷，提交给依法专门设立的教育仲裁委员会进行处理，最终作出对双方均有约束力的裁决从而解决纠纷的制度。教育仲裁制度在国外已存在多年，颇有些成功经验。例如美国的教育仲裁制度，一般发生在教师的招聘、晋升、职称的评定，以及对教师行为的处理等环节上[6]。不同于行政机构的行政处理，仲裁机构与国家行政机关是没有隶属关系的，这就使仲裁制度具有相对独立、公正、便捷的特点，在一定程度上可以排除教师作为弱势群体所可能导致的不公平隐患发生。教育行政仲裁制度的引入或能有效解决高校与教师之间的内部纠纷。

参考文献：

[1]廉海明.高等学校教师法律地位的合理定位[J].高教视窗，2010（10）.

[2]申素平.论我国公立高等学校与教师的法律关系[J].高等教育研究，2003，24（1）：67-71.

[3]郑良信.教育法学通论[M].广西：广西教育出版社，2005：173.

[4]王春辉.高校教师基本权利的法律保护[J].辽宁高职学报，2003（3）：2.

[5]王敬波.高等教育领域里的行政法问题研究[M].北京：中国法制出版社，2007，（6）：181-182.

[6]吴殿朝.教育仲裁制度研究[J].高等工程教育研究，2006，（6）：57.endprint