基于国家治理的政府环境审计策略

王爱华+李宝英

近年来，我国的生态环境保护形势严峻，国家在积极开展环保工作的同时，也需要政府环境审计发挥经济监督作用，通过揭露体制、机制和政策问题，不断改善我国生态环境，确保国家实施有效的生态环境管理，推动国家生态环境实现良治。

一、完善审计立法，加强法治建设

我国在审计监督方面基本上形成了以《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）和《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）为主的监督、监察体系。但《审计法》和《审计法实施条例》中均未涉及环境保护和环境审计的相关内容，这使得政府环境审计工作不仅缺乏合理的法律依据，也缺乏相应的实施指导和评价标准，从而导致国家审计机关在开展环境审计工作时无法保持应有的权威性，或多或少地遭受被审计单位的怠慢和抵触。因此，为了实现政府环境审计的制度化和规范化，建议在《审计法》或《审计法实施条例》中明确如下内容：

（一）审计主体

生态环境是典型的公共物品，政府理所应当全面参与并发挥主力作用。因此，政府环境审计的主体主要是各级审计机关。

（二）审计客体

政府环境审计的客体较为广泛，包括政府机关、企事业单位以及社会公众生活领域的环境事项等。具体有：环境保护部门、国家能源部门、国土资源部门、发改委、城市公用事业单位、水利部门、资源环保工程建设管理单位、国有企事业单位、化工能源等高能耗和高污染行业。

（三）审计内容

政府环境审计主要包括以下两方面内容：合规性审计和绩效审计。合规性审计是对被审计单位是否遵守相关的环保、审计法律法规进行的审计，如企业的排污量是否超过了规定的标准；绩效审计是对被审计单位生态建设活动经济性、效率性、效果性以及环保资金使用效益进行的审计。

二、推行联合审计，形成治理网络

政府环境审计具有很强的专业性，在实际工作中对环境项目进行审计需要大量的环境技术指标，涉及到环境学、工程学、统计学等多方面的知识。政府审计人员多出身于财会、审计专业，单纯依靠他们难以完成环境领域的专业工作。因此，为了克服政府环境审计工作中的技术性障碍，实现各方面审计资源的整合，更好地促进生态文明建设，建议采取以下措施：

（一）建立联合审计模式

审计机关可以联合会计师事务所、环保部门、国土资源部门、水利部门和农业部门等机构组成联合审计项目组，针对特定的环境问题，发挥各部门所长，编制全面、可行的审计方案，实现各部门密切配合又各司其职。同时，为避免审计内容的交叉、重复，审计机关在进行政府环境审计之前，应与曾审计该单位的会计师事务所取得联系，获得相应的审计资料和结果，充分利用注册会计师的工作成果，做到一审多果、一审多用。通过这种跨部门的合作和联动，可以有效减少审计资源的浪费，提高审计效率。

（二）扩充审计力量

审计机关可以聘请环境工程技术专家，对审计人员进行资源环境专业知识和技能的培训，优化审计人员的知识结构和整体素质，提高其专业胜任能力和综合业务水平。必要时可以直接引进生态专家和资源环境人才等加入环境审计项目组，实现优势互补，逐步建立起一支复合型的环境审计队伍，打造一支环境审计的“精锐之师”，以此提高环境审计的效果。

三、将政府环境审计纳入党政干部经济责任审计，实现渗透式治理

当前，我国部分党政领导干部和国有企业领导人为了政府和个人政绩，不惜以环境污染为代价，片面追求任期内管辖区域或单位经济利益的快速增长，走“杀鸡取卵”式的发展道路，大肆破坏生态环境，加之对领导干部的经济责任审计基本上采取的是离任审计，造成部分领导干部根本无视环境保护效益与经济效益的协调统一，长此以往势必给国家和人民的生命、财产带来严重威胁。

2010年 12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，其中第十八条中规定，在对领导干部经济责任进行审计时，应当关注“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环保效益情况”。这一规定为政府环境审计注入了一剂“强心针”，使得政府环境审计上升到审计党政干部和国有企业领导人履职尽责层面，因此，审计机关有必要也有根据将环境审计融入领导干部经济责任审计当中。

将政府环境审计融入党政干部经济责任审计，要求审计机关在进行经济责任审计时不单单关注领导干部任职期间所创造的经济效益和社会效益，还要将区域生态环境建设投入与绩效情况也作为经济责任审计的重要内容，以环境审计来督促领导干部树立“环保优先”的使命感和责任感。建议从离任经济责任审计和任期经济责任审计两方面分别加强环境审计：

（一）离任经济责任审计应重点关注以下三方面内容：

一是审计环境保护法律法规的执行情况。如：检查各级政府和国有企业有无违反国家节约资源保护环境法律、法规和政策的情况、是否根据本地区的生态环境状况制定了与之相适应的区域环境保护政策和制度，以及对以上法律、法规和政策的执行效果如何。

二是审计环境保护、环境建设和环境治理的资金运用情况。如：审查环保专项资金的征收、分配、使用和管理情况，检查区域环境保护投入是否达标，环保资金是否存在偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等现象，环保资金资助项目是否符合产业政策、审批程序是否合规以及已完工项目效益性等。

三是审计经济效益与环境效益并重，注重评价领导干部的生态环境履职情况。如：对比分析经济指标与环境质量指标，评价当地经济发展是否超过资源环境所付出的代价，检查单位GDP 能耗下降率、水环境质量、空气环境质量、“三废”处理率、主要污染物总量减排达标率等指标是否达到相关标准。

（二）任期经济责任审计必须对其任职时的环保责任履行情况进行定期或突击审查，审查领导干部在任职期间的决策是否造成环境污染生态系统退化，审查其是否有包庇、放任和纵容环境损害的违法、违规行为等。

另外，建议采取环境责任“一票否决制”，如果党政干部和国有企业领导人未尽环境保护与生态文明建设义务，则其业绩整体评估为不合格。以此促使广大领导干部树立正确的政绩观和科学发展观，使之在认识上和行动上都能有效统一到国家狠抓落实环境保护与生态文明建设上来，进一步增强责任感和紧迫感。

四、加大审计结果问责力度，提高治理效果

《中华人民共和国环境保护法》规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分”。因此，审计机关要重视环境审计的结果，客观地评价功和过，对审计发现的环境污染问题要分清是主观责任还是客观责任，是现任责任还是前任责任，是集体责任还是个人责任，是领导干部的直接责任还是主管责任，从而确定问题的责任归属对象，严肃处理当事单位和当事人。建立行之有效的政府环境审计问责机制，应主要做好如下几方面的工作：

（一）问责主体

应建立一个以审计机关为主，纪检监察机关、行政主管部门、司法机关以及社会公众为辅的审计问责主体制度。各方合力，形成高效的问责机制，从对事的审计追到对人的审计，层层落实，做好责任调查和责任追究工作。

（二）问责结果

应将领导干部的奖惩、晋升与环境保护履责情况挂钩，对积极进行生态文明建设、主动治理环境污染的相关人员进行嘉奖和提拔，对逃避环境保护责任、违反环保法律法规以及治污不力的相关人员进行处罚和处分，真正把环境保护责任的审计结果运用到重大经济决策、重要人事任免等程序机制和处置机制中。

（三）后续审计

由于环境污染具有先隐形后显性和持续性等特点，为了防止个别部门和单位在审计期间防污、治污，审计过后却大肆排污，审计机关在结束审计工作后应对被审计单位的环保工作进行后续监督，促使其坚持进行水污染防治。同时对被审计单位的利益相关者和周边社区居民进行回访，一旦发现存在上述问题严惩不贷。

环境审计问责机制将审计结果与权力监督、评价和制衡相结合，做到“查处一个，威慑一方”，能更好地对被审计单位进行制衡，实现审计机关由发现和揭露问题向促进国家善治转变，发挥政府环境审计的长效治理功能。

（作者单位：山东科技大学经济管理学院）