浅析我国土地制度现状及改革思考

王金河

摘 要：当前我国土地制度已经不能适应经济发展的新形势，暴露出在所有权、经营方式、兼业劳动存在、土地流转受限等现实问题。借鉴国内成都、嘉兴、苏州的成功经验，提出赋予更充分的保障的土地使用权、健全土地流转机制与市场、强化排他农地使用权以及土地制度改革的政策支持等我国土地改革的新思路。

关键词：土地制度、土地流转、改革

改革开放以来，实行家庭联产承包责任制极大地促进农业和农村经济的发展。但伴随经济发展和社会形势改变，家庭承包带来的种种问题和弊端逐步暴露出来，成为制约农村经济现代化发展的瓶颈，对现行土地制度进行改革已迫在眉睫。

一、我国现行农村土地制度存在的主要问题

（一）所有权的界定不明晰且产权残缺

现行土地制度明确规定：农村土地实行集体所有制。农村土地所有权属于集体，但实践中却无法行使，且土地权益受到多方侵蚀和侵占。由于土地产权的不完善和不清晰，在我国土地征用补偿制度和标准方面存在严重的漏洞和缺陷。各地政府通过土地征用的方式，以全民所有制侵犯农村土地集体所有权和业已通过合同方式确定的农民土地合法承包经营权；甚至使用行政权力进行侵占。而且长期以GDP 作为政绩考核的主要指标，造成一些地方政府在相当长的时间内通过土地财政来获得财政资金和城市化建设快速发展，政府占用农村集体土地的情况不断发生。由于我国相关法律体系不完善，土地征用过程中广大农民土地权益不能得到保障，成为地方社会矛盾主要导火索，甚至屡有土地拆迁补偿导致的“流血事件”，影响了我国安定和谐的社会秩序。

（二）土地经营方式分散

我国数量庞大的农民长期依附于土地进行经营，土地经营分散化、零碎化严重，。而家庭承包经营责任制延续了经营分散化的特点。根据我国农业普查资料，我国目前农户总数为19308.8万户，而经营的耕地面积只有13003.92万公顷，平均每户经营耕地只有0.67公顷，而且其中30.35%的农户户均耕地在0.2公顷以下，户均不到1公顷的占总户数的53.04%，户均3.4公顷以上耕地不足0.5%。农村是新增人口的重灾区，生态环境恶化导致的耕地流失；城市化进程导致的耕地被侵占，尽管中央政府几次出台政策允许和鼓励土地流转，但在目前看来流转的土地数量和范围比例还很低，农村土地的细碎化情况并未得到明显缓解。蔬菜种植、瓜果生产等因不能实现规模经济，而使农民增收、农村富裕受到很大制约。

（三）兼业劳动广泛存在

受两千多年小农经济的影响，兼业劳动成为我国农村长期存在的典型经济特征。一块土地上往往存在多种农作物，且农产品大部分用于自给自足，缺乏市场交易的动力，兼业化阻碍了农业生产的专业化和现代化发展，成为农村市场经济进一步发展扩大的绊脚石。从市场交易费用角度来看，兼业化减少了市场交易的产品种类、频率、地域范围等，从而较好地节约了交易费用，但农户所生产农产品商品化程度低，不能体现不同农产品生产上的比较优势，制约和影响农业专业化分工和发展。第二、三产业的发展吸引大量农村人才和资金，造成农村农业劳动力数量减少、质量下降。持续农业资源流失和农业投入不足，对我国的粮食生产造成极大冲击。

（四）土地流转受限

我国农民长期依附于土地进行经营，土地利用效率低，经济效益差。土地作为生产要素不能以资本形式参与生产。究其原因生产要素优化配置的前提条件要求生产要素能够自由流动。而在我国，土地这一生产要素的流转受其属性和中国传统思想影响而显得非常复杂。农民不能没有土地这一思想根深蒂固。而我国目前“二元化”的城乡社会保障体系，使得农业人口即使从事非农业生产，但其社会保障却仍然被牢牢地束缚在土地上。现阶段对农民来说，其应得到社会保障仍然是以土地为核心。在缺乏完善的社会保障制度的情况下，农民能依赖的社会保障仍然是具有长期承包经营权的土地。而现行的土地流转没有以市场为主导，仍然以政府为推手，个别地方甚至出现强迫农民出让土地经营权。这一做法威胁到了农民土地生产收入和保障，当然遭到农民的抵制和反对，是造成我国很多地区土地流转工作不能顺利进行的关键制约因素。

二、我国各地农村土地制度改革尝试和探索的成功经验

针对我国土地制度历史遗留所造成的漏洞和缺陷，解决当前农村土地制度存在的问题，各地充分发挥主观能动性，在农村土地制度改革方面比较成功的模式主要有以下几种：

（一）“成都模式”

2003年开始，四川成都市顺利进行土地整理、拆院并院、确权登记、建立产权交易市场等土地改革尝试和探索，紧密围绕着“明晰产权，完善权能，促进流转，管好用途”的目标逐步推广和展开进行。成都农地制度改革以土地整理和拆院并院为契机，创造性的探索农村土地股份制改革，推进土地流转和建设用地指标置换，促进和实现土地规模经营和农民集中居住。成都市农村土地制度改革取得了明显成效：一是明确了农民拥有的财产权利，使其能够成为自主选择是否以及如何转让土地的有关权利，为促进土地和劳动力等要素在城乡间转移流动创造了条件；二是确立对农民地权保护，推动了土地流转，提高了土地规模化经营；三是搭建了土地交易平台，为土地要素流动奠定了基础。

（二）“嘉兴模式”

浙江嘉兴对宅基地流转进行了卓有成效的探索，实行的“两分两换”方案。就是把农民的宅基地和承包地分开，建设农村新居和土地流转分开，可用所原来农民手中的农村宅基地置换城镇房产，以手中土地承包经营权置换社会保障。 这一探索和改革的具体措施包括：首先，在条件成熟乡镇村进行以宅基地换钱、换房、换地方的试点。也就是在农民自愿有偿的基础上鼓励和引导农民放弃宅基地，并由政府财政为购买商品房提供额度补贴、以新型农村社区置换搬迁安置房、置换商业经营用房等多种置换形式。其次，进行以承包地换取社会保障的试点探索。具体讲，就是在坚持国家土地承包政策一贯性、稳定土地家庭承包经营制度的基础上，保持农用地用途不变、农用地量与质不变，以农民原来所获得土地承包经营权置换股权、置换农民的社会保障，以最大程度流转土地承包经营权，推进规模经营，转变落后的农业生产方式。通过“两分两换”，一方面使在城镇已就业且有社会保障的“农民工”能够落户城镇、转变为真正的城镇居民；另一方面，通过这种宅基地的有偿置换及土地流转，扩大了农村耕地面积，积极有效探索了农村宅基地有偿使用。“嘉兴模式”通过这种宅基地置换和土地流转有益探索，在推进农业生产规模的集约化经营和发展农民进一步集中居住的同时，也有利于推动广大农民实现向市民的真正转变，以此实现“以城带乡、以工促农、城乡一体”的协调发展，也为缩小城乡差距、推动我国城镇化发展探索出一条切实可行的道路。

（三）“苏州模式”

江苏省苏州市进行农村土地制度改革的具体措施是以“三置换+三集中+三合作+三统筹”。“三置换”是经过一定的合法程序和市场化运作，农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房。“三集中”是指所有城乡工业企业向规划的村镇工业园区集中，所有的农业用地向规模经营集中，所有的农民居住向新型社区集中。“三合作”是指农民社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作三种合作制形式，确保了在城乡一体化发展过程中农民群体整体稳定。“三统筹”是统筹城乡产业发展规划、统筹城乡社会保障、统筹城乡就业机制，使苏州的城乡一体化发展呈现出可持续性。“苏州模式”注重解决城乡经济发展水平之间的差距，稳定顺利实现了农村城镇化改造，确保了农民利益，解决了政府主导、农民参与的问题，完成土地在城乡间的流转，城市获得了发展空间，而农民获得了经济利益，促进了城乡之间和谐发展。

三、我国农村土地制度改革的对策建议

目前我国现行农村土地制度业已严重制约了我国经济发展，并暴露出诸多问题。借鉴国内一些地区的成功模式，我国土地制度的调整与改革应从以下方面进行改革，统筹兼顾，探索建立符合中国经济发展水平和需要的土地制度。

（一）赋予农民完整而有法律保障的合法土地使用权

我国土地问题的核心是有保障的所有权、使用权。只有进一步确认并保护农民对土地的承包经营权，才能够解决目前诸多制约因素和矛盾。在农村土地集体所有这一前提下，明晰产权主体需要强化使用权，使农民利益得到长期而有效的保障。在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，对集体土地所有权、农民土地使用权、农民土地承包经营权进行确权，并给予登记颁证。稳定而有保障的承包经营权对扩大土地投资，实施集约经营、推进土地流转、提高资源配置和实现集约经营，都将起到极大作用。一是使土地承包权稳定化。修改《土地管理法》的有关规定，以法律形式确认和维护农民的土地承包权。二是修改《土地管理法》中农户宅基地及其房屋的规定。原农村只有宅基使用证，而房屋没有所有权证是不完善的财产权，核发相关产权证书，允许市场交易、置换和进行银行抵押。三是将集体所有的建设用地予以股权化。允许村集体组织在国家许可的情况下，通过土地市场交易、置换非农建设用地，以发展农村集体经济。

（二）健全土地流转机制与市场

建立完善的土地流转机制，培育统一、开放、竞争、有序的土地产权交易市场，推动农地流转的市场化进程。因地制宜实施多种土地流转模式，建立有序的农地流转市场，可通过“招拍挂”等竞标方式来进行确定流转对象和确定流转价格。首先，在继续确认土地承包经营制度的基础上，进一步完善和规范现存口头协议、官方行为等形式的土地流转，才能顺利实施土地流转市场化改革。十七届三中全会开始许可农民转让原承包为期30年的土地经营权，可以采取包括转包、出租、互换、转让、股份合作等多种具体形式，以实现土地规模效益，建立以市场化价格为核心的健康有序土地流转市场。其次，市场是资源优化配置的有效手段和必经之路，在基于土地合法转让、明晰界定产权基础上，充分发挥市场机制的调节作用。土地流转市场形成和完善能够让农民或其代理人在自愿基础上，主导成为配置土地资源的交易主体，真正实现合作共赢。

（三）强化农地使用权的排他性

破除农地所有权对使用权的显性或隐性控制， 限制政府利用行政权力对土地的任意处置。征地作为国家的强制性权利，应严格限制于“公共利益需要”。必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，尤其是给农民以足够的土地征用补偿，以保障被征地农民的利益。党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。由此可以看出农村土地流转新动向：一是在政府供应土地模式上，增加农民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息称，提高土地补偿标准可能是现行标准的10倍以上；二是农民出售土地获得溢价收益，由地方政府以税收的获取，以增加地方政府的积极性和实力。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并提出通过明确地界定公共利益来缩小强制征地的范围。同时，要完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准，逐步转向市价补偿，使农民同样享受市场化和城镇化的收益。

（四）农村土地制度改革需要政策支持

我国目前土地制度改革必须在有效规避风险的基础上，进一步深入探索农村社保体系完善、金融支持等相关制度改革。推进我国农村土地制度改革，必须做好：一是推进城乡社会保障一体化进程，为土地流转解除后顾之忧；二是推进农村金融体制改革，为农业土地经营和土地流转提供资金保障；三是继续加大政府对农村教育的政策支持和资金投入；四是加强农村基层的民主建设；五是防止非农资本侵害农民利益。全国统一土地市场的逐步建立，农村的融资渠道会逐渐增多，在这些资本参与农村建设的过程当中，要防止这些资本与民争利、剥削农民。

我国农村土地制度改革的整体思路是在确定农民土地使用权的基础上，多措并举，积极建立土地流转机制和市场，保障和扩大农民的生存权和发展权，将农村土地制度改革引向市场化之路。

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