依法治国：新背景，新需求

孙笑侠

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（后文简称“四中全会”）于2014年10月20日至23日在北京召开，本次会议的主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。四中全会是继十八届三中全会之后又一次值得大家关注的党的全会，四中全会的“法治中国”与三中全会“深化改革”构成了姐妹篇。

依法执政，当然也是党建问题

在此次会议上，“依法治国”成为四中全会的议题。四中全会将以法治为专题早有耳闻，乍一听，这打破了中央全会的惯例，确实挺新鲜的，但是细想起来，也会觉得是顺理成章的事。从中共十四大以来，历次“四中全会”要么以落实三中全会精神为主题，要么以聚焦“党建”为主题。依笔者来看，十八届四中全会主题聚焦“依法治国”，既是落实三中全会精神，又是关于党如何依法执政的党建问题。

四中全会的主题是“依法治国”，实质上却有丰富的内涵：第一，这次中央领导重复一个十几年前的老话题，表明他们和老百姓一样对前个阶段的法治状况不满意。第二，近年来，中国法治有虚实真假之分，虚假的法治来自形式或虚幻的需求，真实的法治则来自真实的需求。当前的法治形势与以前有明显的不同：转型危机更严峻、腐败教训更深刻、市场需求更急迫、民意共识更强烈，因此可以推测本轮推进法治的决心之大小、举措之真假。第三，更令人期待的是，这次全会在法治上到底有哪些内容和举措是体现反思和深化？2014年7月29日，中央政治局宣布审查周永康的同时，宣布四中全会的依法治国主题，两件事联系在一起，有人分析是要在总结周永康主管政法时的教训的基础上抓法治建设。其实，即使没有周永康的腐败和薄熙来的乱局，国家也要深化法治建设，只不过近年来深刻而鲜活的教训，使得我们对法治的需求更真切、更具体。

现在抓法治建设，其实质就是我们呼吁多年的政治体制改革，法治化是政改最合适的突破口，也是中国经济社会发展到今天各方的真实需求。

法治的新背景、新需求

从用词上看，四中全会主题用了“依法治国”这个十几年前的老词，讨论通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这并不是老调重弹。其实它是按现行宪法的规范用词来讲的，从法理上说，就是“法治”。依法治国或法治这些词具有很大的包容性和开放性，因而也很容易被歪曲。正因为如此，过去有过形式上的、功利的甚至是错误的理解。

当初，在经济改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治国是个明智的替代物。因为依法治国实行法治的具体内容是可多可少、可进可退。所以在新世纪以来的十多年里，法治的实践仍处在时而进步，时而原地犹豫，时而退步的状态。在目前新条件下，它一定会被赋予新内容而不断发展，比如十八届三中全会上出现的“法治中国”概念，在四中全会上就成为关键词和主题词。

当下的中国，法治为何会成为老百姓的口头禅，就是因为法治已成了百姓的真需求，我们需要法治来改变拆迁或城管制度；需要政府把权力清单挂在阳光底下；需要政府减少许可审批，给市场主体更多自由；需要法治保障投资风险的减少；需要法治来保证每人都不会吃到有毒食物；需要法治保障教育与就业机会的公平；需要法治保障个人意见有正常畅通的渠道和方式得以表达；需要法治来保证自己的官司受到法院公平对待；需要法治来保证自己不被侦查机关任意监控和关押。

新一届领导人是在这种背景下，认认真真琢磨法治问题，提出了一些新思路，比如他们上任伊始就强调“宪法高于一切”，“坚决纠正违宪违法行为”，“法治是治国理政的基本方式”；重大改革都要“于法有据”，各级领导干部要掌握 “法治思维和法治方式”；“把权力关进制度的牢笼”；“法无授权无权力”，“法无禁止即自由”；“司法权是判断权，司法权是中央事权”等等，这些提法都是很内行、很纯正的法治思想。

这些提法也都反映了中国经济社会和各阶层民众对法治的真实需求，也体现了中国新一代政治家对现实社会需求的准确把握。所以今天谈法治已经不同于十多年前的背景，这是一个新的背景，有了新的需求，这是真正需求法治的时代，所以也就有了法治的新版本，法治中国是“依法治国”的升级版。所以，我认为既可以说“新”，也可以说体现了“真”——法治有虚与实和真与假。

四中全会议题的范围

以“依法治国”为主题，有六大议题会进入四中全会议题：

第一，法治与国家治理现代化。要实现国家治理体系和治理能力现代化，就是要以法治作为治国理政的基本方式。第二，维护宪法权威与违宪监督机制。重申宪法具有最高权威，明确提出依宪治国、依宪执政是依法治国的核心，要进一步健全宪法实施监督机制和程序。第三，顺应市场化需要，建设法治政府。切实转变政府职能，减少权力、公布清单。深化行政执法体制改革。第四，法治与司法改革。如果说法治是政治改革的突破口，那么司法改革就是首选的突破口。中央已经确立司法改革的思路，消除司法权的行政化、地方化、大众化。为了确保“独立公正”，一是实行省以下统一的司法管理体制，脱离地方政府管理，二是实行职业化人员管理制度。第五，法治与反腐败。总结反腐败的经验教训，强化权力运行制约和监督体系。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。现在我们往往是以纪委查腐和检法惩腐为主，群众举报、网民人肉、媒体挖粪甚至民间戏言所谓的“小三反腐”等，都可归纳为“人工反腐”。要治本，必须从现在的“人工反腐”转变为“制度防腐”。第六，全面系统阐述“法治中国”理论。

依法治国的新突破

2014年10月23日，十八届四中全会通过了《会议公报》。新内容具体体现在：一是立法方面对民主程序的要求，对宪法实施监督程序和机制的新提法。二是在政府法治方面，提出了“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，还提出了行政裁量基准。三是在司法领域提出了“领导干部干预插手的记录、通报和责任追究制度”。通过“优化司法职权配置”，推动实行“审判权和执行权相分离”的体制改革试点。最高法院设巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，也是为了控制司法权，不受地方权力势力影响。“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。四是提出了“法治工作队伍”概念，把它扩大到了立法者和法学工作者，提出了创新法治人才培养机制，等等。

从精神上，这个升级版的法治一定程度上体现了法治真谛，在总任务之下的六大基本任务中，前三点是关于三种国家权力如何受到控制，体现了法治的控权思想，也正是习近平总书记所谈的“把权力关进制度的牢笼”。后面三点是关于法治的三个动力主体，即人民、法治工作者、执政党，三方面缺一不可。我个人认为，人民是法治的源动力，法治职业者是法治的建构力，执政党是法治的推动力。endprint