“镇改市”：中国新型城镇化主要方向

刘奇洪

“城镇化”虽然是“城”与“镇”合体，但“城”与“镇”本身有着本质区别。在一般语境中，“镇”是行政区等级名称，虽然“城”不是行政区等级名称，但“城”对应的行政区等级名称是“市”，且“市”有大小之分，“市”可以分为省级市（中央直辖市）、地级市、县级市以及次等级的副省级市、副地级市。城镇化虽然从广义上讲是“三农”（农民变市民、以农业为主导转为非农产业为主导、农村变城镇）转变过程，但其实还包括“镇”变“市”的过程。

什么类型的镇能改市

国家推进新型城镇化，要求大中小城市和小城镇协调发展，这是国家基于当前城镇化阶段特点正确认识。改革开放30多年，中国经历了20世纪后20年以小城镇为主内生型城镇化阶段和21世纪前10多年以大中城市为主的政府主导型城镇化阶段，而现阶段进入到以城市群为主的新型城镇化阶段，表现为大中城市与小城镇之间不是厚此薄彼关系，而是协调发展关系（见图1、表1）。从全球城镇化发展看，城市群是城镇化的终极形态。

城镇化表现为农村人口转化为城镇人口过程，但在城镇化路径选择上，城镇化则分为异地城镇化和就地城镇化两种路径。所谓异地城镇化就是人口由农村迁到异地城镇生活、就业，也就是通常所说“离土又离乡”，但事实上能够成功“离土离乡进城”的农村人口，也就是真正在异地城市融入融合的主要是来自农村的大学毕业生和农村成功经商者，城市对一般农村人而言，还是“留不住”、“融不进”的地方。2013年中国城市流动人口2.45亿人，其中大部分来自广大农村地区，多数农村人口难以异地转化为城镇人口，每年的“春运”就是农民工在打工城市与生长农村犹如候鸟一般的定期迁徙。所谓就地城镇化就是农村人口就地转为城镇人口，生活、就业就地发生转变，也就是通过小城镇建设和非农产业发展就近吸纳农村转移人口、安置农村转移人口。

城镇化发展的目标和可能

在中国，市是镇的发展目标，由镇到市的过程有两种情况：一是中心城区“吞并”就近乡镇，或者说，靠近中心城区乡镇“被动”改为城区；二是远离中心城区、人口众多、有经济实力的镇，由镇改市，直接成为小城市。新型城镇化方向应让远离中心城区、有产业基础、人口众多的镇改市，使这些为数众多的小城市成为新型城镇化的主要载体，而不是让房地产商主导的各种没有产业依托的“新城”成为新型城镇化载体，或让大中城市继续无休止四周蔓延成为新型城镇化载体。

之所以选择远离中心城区的镇作为新型城镇化主要载体，是因为离中心城区近的镇缺乏发展独立性，而远离中心城区的镇则具有“反磁力”功能，具有成为新设市的可能性。离中心城区近的镇之所以不能独立发展，原因有三个方面：一是离中心城区近的镇居民所需服务功能可以依托中心城区提供；二是离中心城区近的镇居民可到中心城区就业，或吸引中心城区就业、创业居民到此购房居住；三是离中心城区近的镇有被中心城区“城市化”可能。远离中心城区的镇之所以能成为市，原因也有三个方面：一是存在强烈市场需求，远离中心城区居民到中心城区消费不方便，需要就地提供消费服务场所；二是远离中心城区农民异地城镇化不现实，只有就地就近城镇化才能降低“农民市民化”转换成本；三是远离中心城区的镇大多走的是内生型发展道路，主要企业为本土企业，可以依靠社会资本推进新型城镇化发展。

以浙江为例看新型城镇化

在推进新型城镇化实践上，2010年浙江省对所辖县市27个中心镇认定及各种倾斜政策的支持，就体现了以远离中心城区小城镇为城镇化重点（见表2）。浙江省对中心镇认定标准：一是离县城（中心城区）远，不可能成为市县主城区“被城市化”区域，80%以上的中心镇距离所在县（市）中心城区20公里以上或被山河等自然地形间隔；二是经济总量大，一般为所在区域经济实力强镇，形成了产业集群，或拥有经济实力强的大企業，政府本级财政能够实现收支平衡；三是人口多，辐射面广，处于交通枢纽或特殊的地理位置。概括起来，浙江省认定的27个中心镇大部分是所在市县的“反磁力”卫星镇、远离中心城区、人口众多、有较强的产业支撑、处于交通枢纽位置；另外，中心镇认定既突出经济发达地级市，又照顾经济落后地级市，其中，杭州、宁波、温州各有4个中心镇，嘉兴、台州各有3个中心镇，湖州、绍兴、金华各有2个中心镇，舟山、丽水、衢州各有1个中心镇。

在推进经济发达镇改革管理体制试点上，2010年4月28日中央编办会同中农办、发改委、公安部、财政部等部门在河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，确定进行试点的经济发达镇共计25个，这些经济发达镇大部分具有远离中心城区（县城）、拥有雄厚产业基础、人口多、交通区位优越等特点（见表3）。

虽然浙江对27个中心镇和国家对13个省25个行政管理体制改革试点镇进行了“扩权”，但并不等于在国家推行的新型城镇化过程中，这些镇都能如愿以偿实现镇改市。真正能够改市的镇，必须具备四个条件：第一，有强大的经济实力和雄厚产业基础，能够在新型城镇化进程中，一方面依靠民间资本为国家分担农民市民化成本，另一方面依靠众多已有的民营企业解决失地农民就业问题；第二，改市的镇应该远离主城（县城或其他中心城区），因为离主城（县城或其他中心城区）近的镇都存在被城市化的可能，根据各地城镇化实践经验看，主城（县城或其他中心城区）经济、人口量级越高，改市的镇应与其距离越远，如果没有山水阻隔至少应保持20公里以上距离，距主城15公里以内的镇不应考虑镇改市；第三，传统上改市的镇应该为人口大镇，至少常住人口在10万以上。另外，经济、文化等能辐射到周边地区，也就是说改市的镇应该是“辐射范围大于镇域范围”；第四，改市的镇对外交通方便，在沿海和中部等地的高速公路网稠密地区，改市的镇至少有高速公路道口，其他地区改市镇至少有国道或省道通过。

按照上述四个方面要求看，不管浙江省认定的27个中心镇还是国家六部委确定的25个行政管理体制改革试点镇，都存在不宜列为镇改市范围的镇。其中，浙江省认定的中心镇嘉善市姚庄镇、绍兴市柯桥区钱清镇、平阳县鳌江镇、义乌市佛堂镇等尽管距离主城还有一定距离，但两者之间距离已经不能保证中心镇的独立性。国家六部委确定的25个改革试点镇，其中河南省安阳县水冶镇本身就是县政府驻地，福建省晋江市陈埭镇既与泉州主城一江（晋江）之隔又与晋江中心城区紧密相邻，江苏省昆山张浦镇离昆山主城一河（苏州河）之隔，山东省广饶县大王镇、山西省介休市义安镇等均与主城相邻，这些镇均不存在单独改市可能。

“县”与“市”的关系

美国的县或郡属于州以下行政序列，县可以与市平级，但也可以管辖市；日本的县与都、府、道平级，县可以管辖市；中国台湾地区市有三级，包括与省平级的直辖市、省辖市和县辖市。中国大陆的市可以有省、地、县三个基本等级，而县处于较低的行政序列，因此，在县市关系上只有市管辖县，还没有县管辖市。

在中国历史上，县、市、镇作为区域行政单位出现并不一致，县作为区域行政单位早在春秋时期就已有之，因历代皆承秦“郡县制”，县作为国家基本行政区，一直处于稳定状态；“城”是为了防卫用城墙围起来的地域，“市”是买卖之场所，城市作为“城”与“市”的结合体，虽然事实上早在春秋时期已经出现，如齐之都城临淄等已是繁华之城市，但“市”作为区域行政单位，还是中国模仿西方国家治理制度的产物，其中，上海先由北洋政府于1925年允准成立松沪市、于1927年7月7日改为上海特别市，北京于1928年由国民政府批准成立北平特别市，广州于1918年成立广州市政治公所、1921年2月15 日成立广州市政厅、1925年7月广州市政厅改为广州市政府。镇起源于古代各地兴起的草市，也就是乡村集市，宋时就把一些人口集中草市升为了县和镇，镇受县管辖，与乡村脱节；明清长三角、珠三角的一些工商业专业镇，如清苏州府盛泽镇、广州府佛山镇等，人口数量和繁华程度甚至超过许多县城和府城。

目前，国家有意通过新型设市模式，把一些经济发达镇改市，从而实现扩大城市数量，就近实现农民市民化，降低城镇化成本。在新型设市模式上，国家主要在常住人口10万人以上的建制镇开展新型设市模式试点，但不是设立所谓“镇级市”，而是设立“副县级市”，目的在于从形式到内容赋予实力雄厚的建制镇“副县级市”的社会经济管辖权。目前中国城市有省、地、县三个基本等级，省级市正式名称直辖市，与此同时，还派生出“副省级市”、“副地级市”，但唯独没有“副县级市”，这在城市等级系列中是不完整的。在建制镇设立“副县级市”，行政上依然归属于原来县级行政区（县、市、区）管辖，可以不用行政区划调整，就能大大降低城镇化成本，因此，在未来“县”（包括县、县级市和市辖区）“市”关系上，“市”的等级可以高于“县”，“县”的等级也可以高于“市”，且“市”可管辖“县”，“县”也可管辖“市”。

“镇”改“市”的应有内容

经济发达镇由“镇”序列进入“市”序列，虽然只是小城市，但在功能上应体现城市功能。市与镇最大不同在于对外辐射，小城市除了本身所辖范围外，还应有比其管辖范围更大的吸引范围或辐射范围，也就是“辐射范围大于市域范围”，即通过城市功能体现城市定位；同时，在经济和社会管理上，体现一定独立性。为此，小城市在发展上既要有一定内敛性，强调自我服务功能提升，又要有一定开放性，强调经济文化对外影响力和辐射力；在产业结构安排上，小城市既要有体现对外经济影响力和差异化发展的主导产业，又要有满足小城市居民生活需要消费服务业和企业发展需要的生产服务业。

由于小城市远离主城，县及以上政府所具有的社会和经济管理权可以采用授权、委托、延伸服务等多种形式下放到小城市，小城市按照“小政府、大社会”原则，批准成立综合执法局和行政服务局，直接承接上级政府职能部门行政审批、行政许可等权限，这样既强化政府社会管理职能和公共服务能力，又降低了企业和居民到政府办事的出行成本，提高了行政管理效率和公共服务效率。

总之，中国小城市不是多了，而是少了。通过“镇改市”加快小城市發展，可以实现农民就近城镇化和城乡一体化，激发民间创业创新活力，让新一代进城居民“就业有岗位、创业有机会、发展有空间、创新有平台”，并有效降低城镇化成本、提高政府行政效率。