社会保险和社会救助制度如何衔接

胡继晔

社会保险和社会救助的大发展是新世纪以来中国政府注重民生的具体体现，但如何实现社会保险和社会救助制度的衔接？衔接的核心问题是什么？

社会保险和社会救助制度为什么要衔接

目前中国贫富差距日益悬殊，社会弱势群体不断扩大，社会矛盾逐渐凸显。根据北京大学中国社会科学调查中心在2014年7月发布的《中国民生发展报告2014》，中国的财产不平等程度在迅速升高：1995年中国家庭净财产的基尼系数为0.45，2002年上升到0.55，2012年达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右，而2012年同期的收入基尼系数为0.49，财产不平等程度明显高于收入不平等。

在财产和收入不平等的同时是人口的迅速老龄化，未来发达国家已经出现的老年贫困问题在中国不容忽视。第六次人口普查数据显示：2010年全国60岁及以上人口1.776亿，占总人口的13.26%，其中65岁及以上占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。而根据全国老龄委统计的最新数据，到2013年底，中国60岁以上老人已经上升到2.02亿人，占总人口的14.85%，仅仅三年就又增加了1.59个百分点，可以看出人口老龄化的趋势非常迅猛。

西方发达国家的经济、社会发展经验、教训表明：社会保障制度是解决贫富差距过大、尤其是老年贫困化的最后防线。广义而言，社会保险和社会救助都属于社会保障制度的范畴，中国已经自2011年7月1日开始实施《社会保险法》，以国务院令（第649号）发布的《社会救助暂行办法》也自2014年5月1日起开始实施，但二者法律位阶不同：前者是全国人大常委会通过的法律，后者是国务院通过的行政法规；二者实施的具体政府主管部门不同：前者是人力资源和社会保障部门，后者是民政部门；实施对象不同：前者是具有工薪收入的劳动者及退休人员，人数众多；后者是社会弱势群体或临时需要救助的人员，人数相对前者少了很多。由于这些不同，如何实现社会保险与社会救助的衔接，就需要在国家层面来保障公民社会保险、社会救助权利的实现。

社会保险和社会救助制度衔接的实践

在任何一个国家，劳动者都是社会财富的创造者，对他们的保障是社会保障制度的主体。中国的社会保险目前主要集中在企业，1997年国务院26号文件建立的企业职工“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度已经成为中国现行社会保险制度的主体。2011年7月1日开始实施的《社会保险法》则进一步将养老、医疗、失业、工伤、生育等五项社会保险制度化。根据人力资源和社会保障部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全国参加城镇职工基本养老保险32218万人，参加城镇职工基本医疗保险27443万人，参加失业保险16417万人，参加工伤保险19917万人，参加生育保险16392万人，社会保险已经成为覆盖几乎全部劳动者的重要社会保障制度。从2014年7月1日开始实施的《事业单位职工人事管理条例》使得机关事业单位和企业的养老金制度并轨迈出了实质性步伐，社会保险覆盖全体劳动者将成为现实。

社会救助制度事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排。建立与经济社会发展水平相适应，与其他社会保险制度相衔接，保基本、可持续的社会救助制度，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，可以保障他们的基本生存权利和人格尊严，避免其陷入生存窘境，防止冲击社会道德和心理底线，也能让人民群众消除后顾之忧、安心创业就业。这对于推进市场化改革，促进社会公正，使全体人民共享改革发展成果，具有重要意义。

中国社会救助中的一项重要基础性制度安排就是最低生活保障制度（简称低保），2007年低保制度实现城乡全面覆盖并得到长足发展，困难群众全面受益。根据民政部统计，截止2013年底，全国纳入低保的城乡居民7443万人，占全国总人口的5.6%，其中城市低保救助2061万人、“三无”人员90万人；农村低保5382万人、五保供养对象538万人，救助实施医疗救助1亿多人次，临时救助3937万户次，全年上述各项救助资金支出高达2094亿元。但因为没有相关立法，社会救助工作的开展仍以政策调整为主，比较随意、零乱，存在很多问题。因此，《社会救助暂行办法》在今年的推出将部分弥补中国没有《社会救助法》的空白。

目前，城乡居民养老保险是处在社会保险和社会救助之间的制度。2009年9月1日，国务院发布“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”，采取分档次定额缴费的方式，即每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。在新农保的基础上，2011年6月7日，国务院发布“关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见”，旨在将新农保和城镇基本养老保险制度覆盖范围之外的城镇无保障居民纳入制度范围，增加了600-1000元5个档次。经过近几年的试点和大力推广，截止2013年末，全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作，城乡居民社会养老保险参保人数达到49750万人，甚至超出了城镇职工基本养老保险的参保人数。2014年2月，国务院决定在已基本实现新农保、城居保全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。

由上可见，在原先社会保险的主体——城镇职工基本养老保险和社会救助的主体——低保之间，近年來快速发展、数量庞大的城乡居民养老保险已经成为一个重要的制度，可以视之为两大制度的衔接制度。按照人社部的统计，城乡居民养老保险已经和城镇职工基本养老保险共同归入“基本养老保险”，使得2013年全国参加基本养老保险人数达81968万人，占总人口的60.27%，成为人数最庞大的社会保障项目。

社会保险和社会救助制度衔接存在的问题

但社会保险和社会救助发展过程中涉及的问题也不少：首先是如何弥补社会保险和社会救助两项待遇之间的差距？公民是否可以同时享受这两种待遇？

差距的表现之一是社会保险待遇高于社会救助。 2011年低保对象的“清退”问题引起社会舆论的重视，一些省份数万人被“清退”，似乎表明这项制度在实施中出现了很大的纰漏。实际上，这可能是一些地方民政部门为了夸耀“政绩”——制度公正、节省政府开支等而披露的，对绝大部分低保对象来说，规范的说法应该是“退出”低保而进入社保。上世纪末、本世纪初的“4050”下岗人员，现在已经到了“5060”甚至更老，很多到了退休年龄，在转制并轨时由“下岗”转为“失业”的人员，到了享受养老保险金的时候，而社会养老保险待遇一般比低保要高，特别是近年来每年上调10%的养老金之后，此前退出低保进入社会养老保险是社会进步的结果。

另外一种情况是人力资源和社会保障部门统计入基本养老保险范畴的新农保和城居保待遇低于低保。目前新农保、城镇居保的基本待遇标准只有每月55元，全年只有660元，低于最低生活保障水平。从逻辑上来说，年轻时可以领取低保，年老之后在更需要国家扶助的时候却只能领取更少的城乡居民基本养老保险，是无法体现社会进步的。从社会保障理论上说，一个人同时享受社会保险和社会救助是正常现象，因为在社会保障体系中这两项制度应该是互补的、相辅相成的。社会救助的一项功能就是对领取了社会保险金后仍不敷家用的家庭作“收入维持”的补贴。由于享受城乡低保唯一的标准就是家庭人均收入是否低于当地的低保标准，如果低保家庭中有人领取了养老金，应计为收入，然后再按家庭人口计算平均收入。假如还是低于低保标准，仍然可以享受低保的差额补助，即可以享受社会养老保险和社会救助两项待遇。

当然，要实现社会保险和社会救助真正的衔接，可以选择的另外一个路径是按照各地社会救助的低保标准来发放新农保、城镇居保养老金，这等于提高了社会养老保险中新农保、城镇居保的养老金水平。这样的话，国家的财政能否承擔得起呢？根据澳大利亚新南威尔士大学鲁蓓博士所领导研究团队此前对中国非缴费的普惠制养老金的测算，如果按照2011年全国贫困线每年每人2300元（相当于人均GDP的6.6%）为新农保、城镇居保养老金的标准，全国一共有1.42亿人有资格领取，需要资金3270亿元，相当于当年GDP的0.69%。按照一对夫妇生育1.55个孩子测算，到2050年，随着经济、人口的自然增长和老龄化进程的加剧，普惠制养老金将达到当年GDP的0.96%。应当说，不足GDP总量1%的低保养老金是国家的公共财政完全可以负担的。

由此可见，社会保险和社会救助衔接的核心是如何实现两种制度之间的公平、公正。全国人大及其常委会完全可以跳出国务院人力资源和社会保障部主管社会保险、民政部主管社会救助的窠臼，从国家层面来认识并解决社会保险和社会救助衔接问题，当然最好的方法就是弥补这方面的立法。

社会保险和社会救助制度衔接的立法

《宪法》是一个国家的根本大法，也是解决社会保险与社会救助相衔接问题的法源和基础。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《宪法》本条款中公民权利的实现，就不仅仅包括了社会保险，也包括了社会救助，二者的衔接是完全符合宪法的。

《社会保险法》与《社会救助法》是现代社会保障法律体系中的两大基本法律制度，蕴含着重要的社会保障功能，共同支撑着现代法治社会的民生保障。两者的充分实施及其功能的发挥对于缩小社会贫富差距、化解社会矛盾、维护社会稳定、实现实质公平正义具有重要的意义。合理实现社会救济效果的最大化，离不开两法救济功能的优化组合以及彼此间协同效应的加强。社会救助以实现被救助主体的人格尊严、安全及生存等权利为基点，救助是第一位的，并在救助过程中彰显出一定的保险功能——民众以权利或其让渡的其他利益向国家投保，在此意义上，可称为主体的“权利保险”；社会保险法则以克服主体在养老、工伤及失业等方面的风险为基点，推崇保险功能，特别强调国家与社会作为投保人和保险人的责任和义务，在落实社会保险过程中彰显了一定的救济目标。

故此，一方面，两法通过完成其“赋予职权”，使弱势主体享有社会保障的权利，而施加给政府以提供社会保障公共服务的义务，调整着社会群体的利益。社会救助通过保障弱势群体的基本生活需要，解决因市场化而产生的代内财富不均等问题；社会保险则是以向雇主和劳动者个人收缴费用的方式建立社会保险基金，实行“代际互助”，具有世代间再分配的效果。另一方面，两法在救济功能的发挥上相互促进。社会保险的有效实施是社会救助持续运行的保障。没有社会保险，劳动者面临的诸多风险将难以得到有效化解，必然逐渐沦为贫困，无力自保转而需要社会救助的帮助，长此以往，社会救助必将不堪重负；同时，社会救助的良好运行又将促进社会保险的发展。例如，对于没有失业保险的有劳动能力者而言，失业救助可以帮助其自食其力，获得稳定的生活来源，增加其加入社会保险的缴费能力，进而促进社会保险的发展。

中国的《社会保险法》已经开始实施，《社会救助法》是一部涉及民生和社会保障的根本大法，曾被列入第八、第十和第十一届人大常委会立法规划，2008年8月国务院法制办曾就该法的立法草案向社会公开征求意见，但至今《社会救助法》仍未审议通过。而从已经开始实施的国务院《社会救助暂行办法》来看，救助的内容包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等诸多方面。涉及与社会保险衔接的，主要是医疗救助和就业救助。

医疗救助与医疗保险有直接关联，《社会救助暂行办法》第二十九条规定：对社会救助对象参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分给予补贴，对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用给予补助，并明确提出：“疾病应急救助制度应当与其他医疗保障制度相衔接。”

社会救助中的就业救助与社会保险中的失业保险应当衔接。《社会救助暂行办法》第四十二条规定：“国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。”第四十五条规定：“最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作”，可以看出，就业救助应当借助现有的社会保险制度，同时与社会保险的主管部门——人力资源和社会保障部门建立制度性联系，才能真正做好就业救助。

然而，在社会救助中最重要的最低生活保障制度并无与社会保险的衔接机制，这就需要进行立法来填补这个空白，这也将是国家“公平可持续”社会保障制度建设的重要一环。