一言难尽的住房公积金

樵夫

我国的住房公积金制度于上世纪90年代初开始实施，试图通过“国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分的住房货币化分配和住房筹资新机制”，“帮助职工解决住房难题”。住房公积金制度出台时的设想是，职工工作到40岁左右才有可能购房，而购房之前的一段时期交存的公积金就可为其他人提供互助资金。基于这种设想，人们普遍认为，实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性住房贷款制度的建立，有利于提高职工购建住房支付能力，促进住房建设，有利于人民群众安居乐业和社会的安定团结。可随着时代的发展，人们有购房需求的年龄普遍提前，这就使得原有的制度设计无法跟当下的情况相适应。

随着时间的推移，人们发现现行的住房公积金制度存在诸多弊端，要求修改《住房公积金管理条例》的呼声越来越高，甚至掀起了公积金制度“存废之争”的大讨论。

问题多多 广受诟病

住房公积金制度实施近20年来，其中一些问题早已暴露无遗。最突出的问题主要有缴存不公、提取不便、“劫富济贫”、滋生腐败等。

《住房公积金管理条例》规定，所有单位及其在职职工，均应依法足额、按时缴存住房公积金，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。这使得一些效益好的国企和机关愿意多缴、报高基数，效益不好的单位或不愿意多缴的单位则报低基数，或按照下限缴存，一些私企甚至干脆不为员工缴纳公积金，而员工则多数是“敢怒不敢言”，不敢因为缴纳公积金的事而和公司理论，免得丢掉了饭碗。

另外，本意和初衷是最大限度地解决广大中低收入群体住房难问题的住房公积金制度，如今却成了一些垄断行业的“隐形福利”，缴存的差距之大让人瞠目结舌。新华社记者近期在蒙古省级贫困县杭锦旗调查得到的数据显示：当地职工缴存的平均水平不足1000元，但当地供电公司职工最高缴存达到15530多元。与此同时，当地不少在人力资源公司挂靠的外来务工人员，每月公积金缴存只有100多元，最少的只有20元。

同时，中低收入职工使用公积金难早已不是新鲜事。一直以来，由于个人账户缴存的余额偏低，到实际买房的时候很难达到公积金的房贷门槛，即使是申请到了公积金贷款，所获得的贷款额度也十分有限，对于买房的帮助并不大。而对于买不起房的中低收入职工来说，以租房的名义提取公积金面临着很多限制，所以，大部分中低收入职工的公积金一直处于“沉睡状态”，虽然每月缴存，但是从未提取使用过。这让目前的公积金制度被网友戏谑为是“劫贫济富”，多数中低收入人群缴存，供少数高收入或者垄断行业人群贷款买房，不仅背离了公积金制度的初衷，而且形成了新的社会不公。

此外，由于公积金利息普遍偏低，导致公积金账户的钱存放时间越长，就越贬值，很多人觉得越早使用越好。无奈之下，许多中低收入者只有额外支付高昂的中介费用，冒着被处罚的危险，找人托关系取出本属于自己的血汗钱。这不仅造成了对中低收入者的二次剥削，也滋生了大量腐败交易。

公积金产权属于职工，但交钱和用钱，都受到限制，没有自主性。公积金管理中心只是一个“管家”，但其使用公积金的情况，“主人”却不知情。正是因为制度上存在着明显的漏洞，才导致公积金腐败案件频频发生。

1999年9月至2004年1月，湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪利用其担任郴州市住房公积金管理中心主任的职务便利，擅自调度住房公积金存款资金，并指使、利用欧阳山青、王诗义等人协助作案29次，从银行和其他金融机构非法获取贷款6675.5万元，实际占用6229.1061万元，归其个人从事营利性经营活动和境外赌博等非法活动，案发时尚有2074.1061万元未予归还。

陈其明在担任兰州市住房公积金管理中心主任期间，明知住房公积金系专款专用，任何单位和个人均不得挪作他用，他却利用职务之便，伙同他人共谋，以委托理财的形式，个人决定以单位名义挪用1亿元公款给其他单位使用，还个人决定挪用公款1700万元给其他单位进行营利活动，挪用15万元公款自用，并为他人谋利、非法收受他人贿赂5笔共14.3万元，索贿50万元。

2013年6月8日，吉林省通化市住房公积金中心原党组书记、主任车世刚涉嫌受贿罪被通化市检察院批准逮捕，与其同时被逮捕的还有中心副主任姜德利、主任助理由贵义、行政科科长芦红林等人。这几人的被捕撕开了通化市住房公积金中心背后的黑幕——其以违法向企业贷款的方式，挪用了高达11.25亿元的住房公积金，创下全国住房公积金被挪用的纪录。

利益博弈不应成为改革难产的借口

早在2011年年底，时任住建部部长姜伟新就明确提出，要求在2012年6月前，完成《住房公积金管理条例》的修订工作并上报国务院法制办。但到了2012年6月，这一工作并未完成。随后在2012年年底，住建部再次提出，2013年要完成《条例》修订草案稿，并上报国务院法制办。到了2013年底，却再次“爽约”。

住房公积金制度自2002年修订以来，一直未见“动大手术”。住建部两度对《住房公积金管理条例》修改的承诺，也均以“爽约”告终。公积金改革缘何如此“难产”，专家们将其归咎于“利益博弈”。比如包括机关公务员在内的许多受益者，因得到公积金补贴较多且改善住房的需求不高而不愿改变现行规定；扩大征缴覆盖面将使企业负担增加；管理机构则愿意把这笔钱留在账上以获得利息收入，等等。

一边是全国各地在公积金政策方面的逐步放宽，一边是公积金条例修订的多次爽约，它们映衬出的，只能是改革本身的过于蹒跚。近年来，住房公积金管理制度越来越被坊间诟病。虽然公积金设立的初衷，是集职工之力去解决市场化进程中的住房困难问题，但在现实中此种功能不同程度地被扭曲，因为公积金提取与使用的门槛过高，许多住房困难群体既难以提取到公积金，也难以通过该途径来贷款购房；与此同时，由于公积金管理与使用的不透明，它又不免异化为某些隐形的福利。关乎此，媒体不时爆出的“天价公积金”就是佐证。endprint

著名评论员王聃撰文指出，“沉睡”的公积金不正当，公积金异化为特定人群的福利更是一种耻辱，那么经由顶层式的修订，来还原公积金制度本身的保障性和使用效率，就愈加具有必要性。为什么《条例》修订稿迟迟难以出台？专家的解释是源于利益博弈，专家们自有理由。一方面，许多公务员是公积金制度的受益者，有着高公积金的他们自然会反对改革；另一方面，公积金条例修改的难度在于部门利益，很多机构愿意把这笔钱留在账上，获取不菲的银行利息。我们承认如此说辞的不无道理，但利益博弈其实远非公积金条例修改难的最大缘由。

对于《条例》的修订，“利益博弈”真是难以绕过的巨大障碍吗？如此归因不免显得太含糊与空泛。如我们所见，这是一个权利意识蓬勃发展的年代，亦是一个改革正在进入深水区的年代，由此出现不同改革中的“利益博弈”现象，实在是件太正常不过的事情。换句话说，利益博弈并不可怕，相反有些时候不可或缺，因为它更有助于将不同的利益相关者置于博弈平台，在角力中形成更公平与能广泛接受的社会规则。对于纠结了社会利益与诉求的公积金管理制度，同样亦如是。一句“利益博弈”结论，远未触及到公积金改革难的关键。

“利益博弈”绝不是改革蹒跚的借口。在笔者看来，较之公积金改革的进展缓慢，更应该问的其实是，条例修订难产究竟是谁的“利益博弈”？毫无疑问，观察此前的《条例》的修订，它又陷入了一种“部门会谈”的误区。这亦是公众并不陌生的单向度改革：改革在进行，但依旧局限在职能部门和政府机构之间，民意被虚置，民意代表更难以介入修订议程。由“少数人”来推动的公积金制度改革，必会遭遇到看似“无穷”的压力，因为缺少来自民间的意见与建议，最合适的修订方案自然就难于短期给出，那么数度爽约只能是必然。

《条例》的修订速度需要加快，否则它只会被各地自行的公积金制度改革远远抛于身后，愈加显现出本身的不合时宜。对于条例修订，眼下最重要的，依旧在于努力让其成为一场公开的博弈。有公开的程序和公众的参与，公共政策的改革才能走上快车道。

找准突破口 稳步推进改革

公积金条例修改，有关部门已连续两年爽约。有学者给出的答案是，“条例修订缓慢是因为摆不平各种利益关系，很多人是这个制度的受益者。”假如此说属实，并不令人意外，但凡牵扯到既得利益者的改革，往往受阻，这方面的案例不胜枚举。习近平强调，改革在中国只有进行时，没有完成时。当前，中国改革已进入深水区，牵一发而动全身，要敢于啃硬骨头。公积金条例修改并不算多么难啃的硬骨头，居然也难产，如果牵扯到那些真正难啃的硬骨头，其推行力度之难，可想而知。

《湖北日报》刊发署名文章认为，再难啃的骨头也要啃，改革再难也要向前推进。关于改革，从来不乏民意基础，即便是既得利益者也不会公开拒绝改革，相反会高喊改革，可为何一旦改到自己身上就退缩甚至反抗呢？原因不难理解，害怕自身利益受损。一些利益本来就不合理，早该被舍弃，比如公款吃喝、公车私用、公款送礼、坐超标车、享受超豪华办公室等等。中央出台规定予以清理，虽然遭受各种明里暗里的抵抗，但在坚定的决心下，还是得到了强力整治。公积金同样如此，一些人享受了畸高的公积金，调查显示，我国各行业职工住房公积金的缴存数额存在很大差别，最高与最低之间的比例竟超过30倍。修正公积金制度不应该吗？凭什么反对？

改革不会因为有人阻挠就停止，在强化顶层设计的同时，应加大民众的话语权和提高民众的博弈权，否则公积金条例修改仍然遥遥无期。

评论员温江桦认为，因为住房公积金制度的种种弊端，民众修法意愿强烈，恨不得今日事今日毕，这个可以理解。不过，住建部两次爽约，延迟数年，其实也在情理之中。众所周知，法律修改，不仅仅是响应民间吁求，更多的其实是各方意见要相互让步、达成一种妥协。如果在各方利益平衡之前，贸然修法，恐怕会换来执行之中的虚与委蛇，这也是急于修法的民众所不愿意看到的。

其实，住建部决意提交的《条例》修改草案，并非是一种局部的缝缝补补，而是在谋求整体变革。草案如何在总结地方实践经验的基础上更进一步，提出国家层面的修法突破——扩大覆盖面、强制缴存，正是目前修法所遇到的最大障碍。因为它不仅会触及相关阶层的既得利益，更有可能会加重企业用工负担。这也是利益博弈最厉害之处。但是，利益博弈不能成为住建部不作为的理由。因为住房公积金制度，必须修改的地方，远远不止这两处，不能因为局部的“利益博弈”，而延迟整个修法进程。

目前可以达成改革共识的，如拓宽公积金使用途径、降低使用门槛等，都可以在修法中先行，而不必非得等待整体修改草案的出台。况且，现行公积金制度其他方面的弊端也是显而易见的，必须及时着手处理，例如屡次被人诟病的缴费差距过大、有违公平，一些央企擅自提高职工住房公积金的企业缴存比例，用于避税；公积金管理混乱，频频爆出挪用、贪腐丑闻等问题。

虽然以上问题住建部早有规定，例如关于缴存比例，不得超过12%；关于收益，住房公积金可用来建设保障房等。但这些都需要在更高层面通过修法，上升为法规、制度以加强执法力度。也就是说，即便公积金制度的整体变革草案迟迟未出台，在力所能及、有所作为的领域，还是可以先行修改《条例》的。而修改《条例》，这是政府的职责。我们既不要盲目乐观，低估了改革的难度，也不必过于忧惧，高估改革的阻力。改革是难，只要有决心有行动，改革的措施势必就会推进得更快一些。

近日，北京市住房公积金管理中心表示，今后使用公积金贷款的购房人，在提取公积金时，将不再需要提交购房合同、贷款合同等材料。此外，本市租房提取公积金今后也将由一年提取一次，缩短为三个月提取一次，提取的限额为本人和单位缴存公积金三个月的总和。

武汉市从今年7月起放宽低收入者公积金提取条件，允许月收入低于1600元者直接将公积金中的余额全部提取出来，则成为国内第一座从收入角度放宽提取条件的城市。

除这些地方外，还有不少城市也已放宽了公积金提取条件，允许公积金用来看病以及支付房租、物业费等费用。这样的安排虽然不符合现行《住房公积金管理条例》规定，却更符合现实需要。

地方惠民政策已经上路，希望制度也跟上人民的需要，快些走吧！endprint