政府征地缘何引起冲突

党国英

与土地有关的严重社会冲突不时发生，令人深思。其实，一个国家会不会长期大范围发生土地纠纷，特别是发生政府与农民之间的土地冲突，是有规律可循的。理解好这种规律，有助于我们减轻甚至避免严重的社会冲突。以下讨论旨在揭示这种规律。

第一，当土地实际所有权是公有性质，而土地的使用又涉及商业领域时，容易发生纠纷。早期美国在向西拓展过程中，涉及到所谓公地分配，便引起长时期的地权冲突。西部的广袤土地由联邦政府或州政府所有，但土地的实际占有与使用者多是农民。农民在申诉土地权利过程中，与政府的关系不可能是市场交易关系，而是一种政治角逐。这种冲突最终以政府让步终结。在中国，农民土地在法律上归集体所有，集体所有制被看做公有制的一种形式。从政府的立场看，发展经济符合公共利益的要求，所以，当经济发展需要农民的土地时，农民作为公有土地的使用者，应该将土地交出来。这种关系难以被看做是市场交换关系，因此，政府方面认为自己给农民的支付，不是一种交易的对价，而是一种补偿。既然是补偿，就难以在双方建立一种基于市场关系的交易契约，公正的观念很难形成；补偿的多少，就会看政治格局的许可。若政府方面自认为有可利用的政治资源，就有可能尽量压低补偿的水平。在农民方面，也有可能尽量通过集体行动提高自己的政治压力，把补偿水平尽可能提高。这种本来的经济关系一旦转变为政治关系，就容易增大不确定性，甚至引起冲突。

第二，如果在经济领域变换土地权利，政府与农民按市场原则行事，政府尊重农民的土地财产权，并把土地看做可交易的要素，由市场发挥决定性作用，情况就又有所不同。从一般的农业用地的交易规律看，中国征地的补偿费如果看做市场的交易价格，其实并不算低；一些情况下还高于市场化国家的交易价格。通常，农地交易时如果不转变用途，一般是年租的8倍左右。中国的地租本身就比较高，往往在农业纯收入的一半以上。即使按照这样的水平，政府所支付的征地补偿费也大多超出地租的8倍以上。据笔者掌握的资料，在市场化水平比较高的国家，若农地没有被划入农业保护区，在这种农地实际转变用途并出售时，地价会比较高，但一般是农业地租的30至150倍，例如，若1亩地的地租是500元（已经比较高了），地价应该在1.5万至7.5万元之间。至于农地转变用途后进一步交易所产生的“溢价”，即使在市场经济发达国家，一般也不认为要归农民所有。这种在我们看来很低的土地交易价格，并没有引起冲突，是因为交易按市场原则进行，农户一般会接受这种价格。但这里要特别指出，如果是农民的宅基地进入市场交易，因为它本来是建设用地，且有一定的基础设施配套水平，无论采取什么样的交易机制，理应获得一个超过一般农地的交易或补偿价格。

第三，很多国家合理配置土地产权结构，推行多元化的土地所有权，也减轻了政府征用土地的压力。广义地说，任何类型的土地使用都与公共利益有关。农地保持用途不变，也符合公共利益的要求。所以，公共利益不是一个征用土地的好借口，尤其不是强制征地的好借口。通常，在市场发达国家，只有建设公用设施需要土地时，才发生征收土地的问题。其他商業性用地，无论它与公共利益有多大关系，都可以在政府规划约束的基础上，通过市场办法来完成地权转换，政府不必征地。这样一来，发生冲突的可能性也大大降低了。

第四，在合理的规划理念之下，可以允许“钉子户”存在，又大大减少了涉地冲突的可能性。例如，交通枢纽等重要控制性设施可以先于城市建设，地价不至于被哄抬起来，政府购买土地的市场价格不会高。若政府出价略高于市场价格，而且考虑购买行为对周边利益相关人的影响，会容易买到土地。一些国家虽然也规定，在关键控制性公共设施建设选择地点有唯一性、不可更改时，政府可以按严格程序强行购买，但现实操作中因为价格到位，强行购买极少发生。对于此种情形以外的更广大的其他建设用地，政府可以仅仅出台“负面清单限制”，给土地的所有者以选择权利。政府不需要担心一条街道上有几个“钉子户”而妨碍城市景观。即使多数官员或百姓认为一个“钉子户”的行为所引起的城市景观不是他们所喜欢的，也不必祭出“公共利益”的旗帜，采取“拔钉子”的极端行为。人们应懂得，公共利益极容易成为多数人的话语霸权，它一旦成为践踏少数人权利借口，最终会有越来越多的人逃不过“少数人的命运”。如果有这样的土地用途管制与土地分区规划理念，由官方强制拆房征地的可能性就几乎没有了。

第五，土地管理的法治保障，是防止严重涉地冲突发生的最后防线。如果以上讲到的几个层面的问题能够解决，一般不会发生大的涉地冲突。但是，在任何国家都会有铁杆的不合作者，这会导致难以解开的僵局。这个时候，诉讼是免不了的。与土地有关的权利变换，当市场失灵时，不能靠台下的政治手段解决问题，要放在法律平台上亮相。诉讼的过程，也是沟通的过程，是张扬正确理念的过程，这都会增大妥协的可能性。

总的来说，避免严重的涉地冲突，需要深化改革。当务之急是要做这样几方面的政策调整：

一是大幅度收缩征地范围，仅仅在公用设施占地时考虑征地，并用竞争性的选地策略，参照市场价格向农民支付对价。征地要有“正面清单”，清单外的土地不能征收。一般的城市建设需要有“负面清单”，开发主体可以是农民或农民的合作组织，只要不碰触负面清单的红线，政府应该给农民自主权。

二是不能再让村干部做土地交易的“掮客”，堵死村干部的腐败通道。几乎所有严重的涉地冲突，都有村干部腐败的影子。在土地权利变换时，除非村庄的公用土地，对其他土地，特别是农民的承包地，村干部不得插手过问。要支持“一对一”的土地交易谈判，不能随意搞“少数服从多数”。

三是要改革土地规划管理体制。在城市规划工作中，要适当压缩公共用地比例，扩大居民住宅占地。不能再依靠人为限制住宅用地供应来维持土地高价，不能让市民购买高价房来支撑土地财政。可以把居民住宅用地占城市建成区的比重提高到45%左右，让地价和房价逐步下降，减少农地转用时的“溢价”，以减轻土地征收中的利益诱惑。

四是尽快推出房产税，合理设置土地增值税，以扩大地方财源，使地方政府不再依靠土地溢价支撑城市建设，使土地财政转型为完备的公共财政。这项改革也将大大减小地方政府的征地冲动。