美国与巴西农业生产风险管理比较

王丽薇 朱续章

美国与巴西农业生产风险管理比较

王丽薇 朱续章

文章分析了美国、巴西两国的农业风险管理经验及实际运作，这两个国家在农业保险制度、农产品价格支持政策、农产品期货市场、税收优惠政策及农业灾害救助制度上有丰富的经验。这些不同农业风险管理制度可以分为自然风险与市场风险管理方式两种，两个国家在这两种风险管理方式上有一定的差异。但都能在一定程度上减少农业风险的产生，保障农业生产的稳定。

农业风险 农业保险 价格支持 灾害救助

农业风险的产生往往具有不确定性，风险一旦产生，农业生产就会大受损失，造成农产品供需失调及农民收入减少，影响一国的粮食安全甚至是社会的稳定。因此，农业生产风险管理是一项重要的制度与政策，是保证农业生产顺利进行的手段。研究域外国家农业生产风险管理经验，对于提高我国农业生产力，降低农业生产风险具有现实意义。

美国农业生产风险管理

从整体上看，美国在农业生产风险管理之中，还是以保护政策为主导，在此政策模式主导下，形成了多种多样的农业风险管理方式。既有农产品价格支持制度，也有完善的农业保险制度，还有信贷及税收优惠政策与一般性农业支持政策。

农业保险制度。美国农业保险制度在政府主导下经过了很长的制度变迁，从最初的完全私营制，到中间的国营制与公私合营制，直到今天的政府监督下的私营制。在19世纪末20世纪初，美国的私营商业保险公司就尝试运作农业保险业务，但是经过大约40多年的发展，这种完全由私营保险公司承保农业险模式以失败而告终。1938年联邦政府看到了私营保险公司在农业保险运作中的失败，开始介入农业保险，依据国会1938年10月颁布的《联邦农作物保险法》成立了联邦农作物保险公司（FCIC），由联邦农作物保险公司直接经营农业保险业务，联邦政府提供经营费及保费补贴，这种国营单轨模式持续到1980年代初，但是这种经营模式导致政府财政负担过重，保险的业务范围局限于少数地区和农作物，因此保障作用有限。于是在1980年7月美国政府修订了《联邦农作物保险法》，农业保险为此走向公私合营制。直到1996年，美国再次修改《联邦农作物保险法》，公私合营制走到了尽头，依照1996年新修改的法案，美国农业保险最终进入“政府扶持下的私营单轨制”阶段，这也是现行较为合适的农业保险模式。美国农业保险险种类型丰富多样，几乎覆盖了农业生产的各个领域，农场主可以根据自身情况进行有针对性的选择，其主要险种包括：

多风险（一切险）农作物保险。这是非常重要的一种农业险，保险公司依据农场主农作物历史最高产量或地区平均产量来确定承保责任。该险种主要有农业巨灾保险与扩大保障保险，巨灾保险保障水平较高，有很多兜底责任，因此保费也较高，当然联邦政府会承担50%左右的保费；后者是对巨灾保险的一种再救济，在巨灾保险上的一种更高水平、更完善的保险保障。

区域收益保护保险。这种保险是专为小麦、玉米、棉花、花生等8种大宗农作物而设立的，此种保险的保额不是依据个别农产产量而定，而是依据一个县来年预测平均产量而确定的，保险责任涵盖这8种农作物整个生产过程。

收入保证保险。这是一个新的险种，是1996年《联邦农作物保险法》第二次修订后确立的险种，从1997年试行以来，效果颇佳。以农场主家庭收入作为保险标的及赔偿依据，包括团体收益保险，收入保护保险及作物收益保险等种类。

传统商业险种。如火灾保险、飓风保险等，这类传统商业险种在最初私营单轨制时就确立了，到今天已经有100多年的历史，其保险责任及投保范围也非常固定。但1996年修改的《联邦农作物保险法》规定，凡投保一切险农作物保险的农场主还可以另行购买传统商业险种，但保额及保费需适度减少，两种险种的投保范围及保险标的不能完全重复。

总而言之，美国的农业保险将产量风险和价格风险全部纳入保护范围，并且提供了多样化的农业保险产品，到2012年底美国可以参加保险的农作物已经达到了100余种，承保面积超过了1亿公顷。由此可见，农业保险在美国农业风险管现中的作用是不可或缺的。

农产品价格保护制度。由于WTO《农业协议》的达成，近年来，美国的农产品价格保护政策发生了较大的调整，由原先的计划补贴、合同补贴改为直接支付和支持价格等，具体而言，有如下两点：

首先，直接支付额度增加。2012年美国再次修改了《农业法》，美国对新农业法目标价格与灵活性合约下的直接支付额度维持或适度降低了标准，但却扩大了直接支付的范围，增加了大豆、花生和其他油料作物品种，两项之和的直接补贴额度与2002年农业法标准相比有了较大的提高。

其次，支持价格深化。2012年新农业法推行的支持价格通过农产品营销援助贷款率来操作，补贴仍然用市场价格与贷款率的差额来实行，从本质上将仍是无追索权贷款的延续。

美国农产品期货市场。美国是期货市场的发源地，从世界上第一家期货交易所—芝加哥期货交易所成立到今天已经有160余年的历史，已经成为美国重要的风险市场工具之一。目前美国期货市场作为市场经济的一项基础设施，在化解市场风险、配量农业资源、形成国际权威价格以及吸引国际资本等方面，都发挥了关键性作用。其极大地提升了美国农产品的国际竞争力，并形成了芝加哥期货交易所（CBOT）、芝加哥商业交易所（CME）等一批国际著名的期货交纳所。这些交易所都可以从事农产品交易活动，可以上市交易玉米、小麦、大豆、谷物、柑橘等30多种农产品的期货合约与期权合约①。

政府救助。在对农业风险进行管理的过程中，美国政府的作用发挥得也较为完全，它向农场主提供包括灾害补贴、土地休耕补贴以及储藏补贴在内的种种政策支持，并且除灾害保险方面提供政府支持之外，还对农场主提供救助，主要体现在两个方面：个人灾害救助。如果生产者的年度总产量低于或等于美国农业稳定与保护局（ASCS）规定计划产量的65%，农场主可以申请领取灾害救助。这种个人灾害救助是完全依据农场主作物产量而定的，不论生产风险是否真正产生，其功能就如同区域收益保险中的依据产量承保而发放保险金的功能是一样的，面积灾害救助。面积灾害救助所提供的理念如同农作物保险中按照作物面积与产量对比提供保险的功能是一致的，只不过是不需要交纳保险费。在ASCS面积灾害救助计划中，其救助的依据就是在实际单位面积产量与期望单位面积产量之间差额的基础上，如果在受灾后的任何一年度中，实际单位面积产量只有受灾之前单位面积产量的65%，农场主及生产者就可以申请领取该救助。

巴西农业生产风险管理

巴西农业主要以经济作物生产为主，在国民经济中占据十分重要的地位，是巴西外汇收入的主要来源。但是，由于发达国家对本国农业的保护使得国际农产品市场竞争更为激烈，巴西农业也因此遭受了来自国际方面的较大风险，因此巴西政府采取了一系列的风险管理政策。

农产品价格支持及税收优惠政策。2005年以前，巴西农业政策主要是固定农业补贴，限于财政压力，巴西政府从2005年开始取消农业补贴，转为实行农产品价格支持政策，价格支持政策中确定了农产品价格的基本基点，当市场交易的平均价格低于基本基点时，政府就以价格支持中的基点价格来收购农产品，保护生产者利益，避免市场动荡给农业生产带来不利影响。

另外，巴西政府还在税收政策上有多种优惠，其中土地税优惠幅度最大。对于一般的种植出口作物的土地，其土地税由农民与市政府各承担一半；州级政府只从农户出售农牧产品所得收入中扣除，以此征收商品和服务流通税；市政府基本上不征其他税。同时，为了扶持中小生产者，巴西政府规定，如果农民家庭拥有的土地面积不超过30公顷，家庭成员主要从事农业生产，在城市中没有房产的，依法可以免交土地税及个人所得税。

农业保险制度。巴西的农业保险在发展中国家是比较发达的，其保险业务覆盖面较为宽泛，主要险种有五个类型，即农作物保险、牲畜保险、农民财产保险、农村信用保险及农民人身保险，由一般的农业保险公司经营，主要是各州立国营农业保险公司及私人商业保险公司。其运作体系有两个方面，一是联邦政府支持下国家再保险公司经营的农业再保险体系，各州立保险公司及私人商业保险公司经营农业险，也是该体系的一部分；二是联邦政府农业保障计划。

国家再保险公司（IRB）。该保险公司是巴西农业保险主要运作机构，基本上能够掌控巴西整个农业险市场。公司股份分为两类，巴西联邦政府控股50%，私人控股50%，但是私人股东没有投票权，实际上是由联邦政府完全控制。其主要经营上述五种农业保险的再保险，同时还经营其他商业保险的再保险。

农业保险稳定基金（AISF）。该基金是IRB完全经营并支持的保险计划，主要是用来分散农业居灾风险及市场风险的，其基金来源有四个方面：一是联邦财政拨款，占到基金数额的50%；二是其他农业保险公司上交的年度净利润的40%；三是保险经纪人的佣金，私人商业保险公司拨付给经纪人佣金的8%上交该基金；州立农业保险公司将经纪人佣金直接上交给IRB，成为该基金的一部分；四是国家保险公司自己经营利润的一部分，通常是年度净利润的20%。②

国家农业保障计划。这个计划实际上是一种农业担保融资计划，由农业部、中央银行主导，巴西联邦政府每年从其年度预算中拨出2%～4%的资金设立基本基金，参加该计划的农民也需要向基本基金缴纳一部分附加费，这个附加费相当于是保险费，不退还给农民，农民可以从巴西各商业银行获得相当于该“附加费”一倍以上的贷款，贷款是无利息的。

农业保险保费补贴计划。该计划于2005年11月正式运作，从2006年开始保费补贴范围不断扩大，由最初的7种农产品扩大到所有的农作物、牲畜、水产及林木，到今日，该计划实施9年来，取得了较好的效果。

美国与巴西农业风险管理机制的共同特点

实施农业风险管理需要较好的经济基础。国外政府对于农业的风险管理都是在经济发展水平较高的阶段而实施的，农业风险管理政策是政府为了实现农业与其他产业的均衡发展，以确保农业在国民经济中的基础作用，进而采取的一系列支持和保护农业的政策措施。经济的现代化和经济建设的巨大成就，为农业风险管理提供了技术手段和物质基础。

建立了完善的农业保险制度。上述国家的农业保险机制运作良好，保险业务类型丰富，财政对保费的补贴较高，能够提升农民参与农业保险的积极性，在客观上能够降低农业生产的风险。一般采取的是强制性保险与附条件强制性保险，从政策上将农民纳入到国家风险管理机制之中。巴西、美国规定农业贷款户必须参与农业保险，形成准强制性保险。巨灾保险也是一种强制性保险，其他的农业福利计划，诸如价格支持、农业贷款等也与农业保险联系起来，这是附条件的强制性保险。而且两国政府在保费补贴上的支持力度也较大，赔付比例也较高，这些因素都是促进农业保险制度发达的原因。

农产品价格保护制度成为普遍的农业风险管理措施。各国政府向农民提供价格保护措施中，最普遍的方式是农产品最低价格保护制度。美国的价格支持几度变化，现在实施的是目标价格制度，巴西实施的最低价格支持制度，其实这两种制度运作方式大致相同，都是政府通过宏观调控的方式来维持市场价格的最低基准点，一旦市场价格的基准点低于支持价格或目标价格时，政府就会出面收购农产品，来保护农业生产者的利益，解除农民的后顾之忧。

国外利用较完善的现代化市场工具来规避农业生产风险。发达国家对于农业的市场风险管理手段已经较为完善，远期合约、期货交易以及期权合约等风险管理手段运用的较为成熟，在管理农业市场风险方面发挥了较为积极的作用，农产品交易品种不断丰富，为更好的化解农业市场风险奠定了良好的基础。从现代化市场工具运用的基础来看，越是市场经济体制健全的国家，现代化市场工具发展得越好，现代化市场工具要有一个市场风险管理手段运用的良好环境。

美国与巴西农业风险管理方式的差异

农业生产风险总体上看，可以分为自然风险与市场风险两种情形，上述各国农业风险管理方式也分别是为自然风险和市场风险预设的。归结而言，农业保险制度与政府救助主要是为自然风险而设立的；而期货市场及价格支持政策则主要是为市场风险而设立的。

自然风险管理方式之比较。美国的农业保险制度是明显的市场化运作，联邦农作物保险公司代表国家处于监督地位，不直接经营农业保险及其再保险；在再保险体系上，美国从2010年开始有所调整，联邦农作物保险公司在再保险领域可以适当受理，这主要是源于国会在2010年制定的《农业巨灾风险法案》，这个法案是对1996年修改的《联邦农作物保险法》的一次改变，即在巨灾保险领域，从2010年开始，联邦农作物保险公司可以受理此类险种的再保险；在保费补贴上，美国农业保险的保费补贴不再局限于法定补贴，近年来实施的是浮动式保费补贴，即保费补贴与保险险种、作物种类相挂钩。

巴西的农业保险在发展中国家是非常完备的。保险体系与保险范围完善，不但有一般的农业险，还有农业保障计划，相当于是发达国家的附条件强制性保险；农业保险运作及再保险体系由国家完全垄断，带有强烈的政策性，不属于市场化运作体系；③其保费补贴没有发达国家完备，保费补贴的局限性特征明显，只限于特定农作物及特点险种。

市场风险管理方式之比较。美国的价格支持在2012年第10次修改《农业法》中得到了充分体现，目前实施的是合约直接支付与贷款利率挂钩的价格支持，市场化运作明显，也符合WTO的规则。在这方面，巴西就显得落后一些，因为是发展中国家，可以使用“蓝箱”政策，在价格支持上完全是政府主导的最低价格保护制度，缺少市场化体系。

在期货市场上，毫无疑问，美国是最为发达的，美国的期货交易种类繁多，风险分担方式多样，远期合约与期权合约同时并举，具有强大的市场风险化解能力；巴西基本上没有期货市场，2012年开始，才建立了巴西第一家农产品期货交易所—里约热内卢农业商品交易所，交易种类单一，主要是可可豆及咖啡豆。

（作者分别为宁夏大学光彩学院讲师，宁夏医科大学副教授）

【注释】

①周志坚：“美国农业发展经验及借鉴”，《农业发展与金融》，2013年第12期，第66页。

②柴智慧，赵元凤：“拉美地区的农业保险：实践、挑战与启示”，《世界农业》，2012年第9期，第125页。

③吴敏：“ 农业风险管理中保险功能拓展的政府对策研究”，《西南金融》，2012年第12期，第33页。

责编/王坤娜

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