西部多民族地区公共服务均等化水平提升路径选择

龙立军

西部多民族地区公共服务均等化水平提升路径选择

龙立军

党中央关于构建社会主义和谐社会的决议作出了推进基本公共服务均等化的战略抉择，但是，如何才能有效推进基本公共服务均等化建设却是一个难以破解的难题。为提升西部多民族地区公共服务均等化水平，要从营造公平正义的制度环境、构建服务型政府、进行公共服务能力建设、设计非均衡的公共服务机制、完善干部绩效考核体系和统筹城乡发展等方面进行筹划和实施。

多民族地区 公共服务均等化 路径

营造公平正义的制度环境，确保价值是方向

公平正义是进行公共服务均等化建设所必须凸显的核心价值观念，这也是我国政府所倡导的以人为本、执政为民、科学发展与和谐发展等理念的价值底蕴。政府作为社会利益和社会价值的权威性分配者，有责任解决历史、社会发展中所留下的民族间发展不均衡、地区间发展不平衡、城乡间发展非均衡等一系列问题，必须在实施公共政策中贯彻社会公平与正义的理念，着力将公平、正义的公共产品和公共服务推行到社会的每一个角落和每一个共同体成员身上，以维护社会的公共利益。

与发达地区相比，西部民族地区多是“老、少、边、穷”地区，各族民众经济收入、物质基础、社会福利水平相对低下，文化背景、受教育程度、社会发育程度相对滞后，民族地区整体上处于欠开发、欠发展状态，拥有着更多的贫困人口、弱势群体和边缘化个体。

为此，必须从制度上解决公平与正义的问题，为民族地区提供机会公平、程序公正的社会大环境，以使各族民众享受到大致相同的生存权利和发展条件，凸显出现代国家为每个公民所提供的自由、平等权利。然而从现实来看，出现不同地区之间、不同区域之间、不同民族之间和不同社会群体之间的发展水平差异，恰恰在于制度安排上的非均等和权利上的非均等，严重违背了制度在本质上的公平与正义要求，从而导致这些方面的差异日益扩大，违背社会发展的初衷。

因此，凸显公平和正义的制度安排才是解决基本公共服务均等化的根本之道。

例如，根据他对贫困的研究成果，任何形式的贫困，本质上都是权利的缺失和其它社会条件的不足造成的，贫困不仅仅需要从经济上找原因，更多的需要从权利和能力方面，从政治、文化、法律等制度安排领域去探寻。①

构建服务型政府，增强意愿是重点

制约公共服务均等化推进的重要原因之一，在于其提供基本公共服务与推行公共服务均等化的意愿是否强烈。对此，学者丁辉侠认为，能力与动力是影响地方政府提供公共服务的两个基本因素，公共服务能力仅是地方政府进行公共服务供给的必要条件，而公共服务动力则是其公共服务供给的充分条件，只有同时具备能力与动力两个条件，地方政府才具备提供适当合理的公共服务的充要条件，而绩效评估中的公共服务指标弱化与回应服务需求的能力欠缺构成了内外两方面动力的不足。②因而，增强政府公共服务均等化的意愿就是解决政府推进公共服务均等化的动力问题。

然而，充分的制度安排和激励措施来保证政府对推进公共服务均等化有足够的压力和兴趣，是促进基本公共服务均等化发展的重点环节，而构建服务型政府将是解决该问题的有效举措。

一方面，构建服务型政府将围绕公共服务的生产、供给、消费和反馈等环节来转变政府职能，创新公共服务与社会管理方式，推进与政府机构进行公共服务密切相关的事业单位体制改革，对教育、卫生、文化、科学、体育等传统公共服务领域进行分类改革，逐步实现公共服务提供主体的多元化、公共服务参与的开放化、公共服务供给的市场化与社会化等方面的改革。

另一方面，服务型政府的构建符合现代新公共服务理论所倡导的政府的职责在于服务而非掌舵，更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公共社会发展和公共管理实践的需要，政府的重心在于公共服务的供给。③这样，以服务型政府建设为中心，才能从政府理念、职能、运作机制和评价体系等一系列政府过程上来保证各级政府有推进公共服务均等化的意愿和决心。

以公共服务能力建设为核心，提升能力是关键

政府进行公共服务均等化建设在很大程度上取决于政府的公共服务能力情况，因而，公共服务能力是政府提升公共服务均等化的关键环节。从实际调查数据来看，这一点，无论是在公共服务能力与公共服务均等化的相关性分析中，还是民众对政府提供公共服务的影响因素的认识上，均得到了印证。

相比较而言，西部民族地区的公共服务能力整体上要低于全国平均水平，西部民族地区的公共服务能力比较弱化。例如，在刘寅斌等学者进行的研究中，通过对全国31个省级地方政府的公共服务能力进行聚类分析，其结果显示西部民族地区的省份基本上都处于第三类到第五类水平，处于全国的中下水平。④有学者认为，政府公共服务能力取决于一般能力和特殊能力⑤，而有的学者在从政策问题认定能力、方案规划选择能力、政策执行能力、政策评估能力和政策调整能力角度来分析政府公共服务能力。⑥

公共财政能力建设。从目前情况看，民族地区政府财政吸取能力还是比较强的，民族地区公共财政能力的主要制约因素在于两个方面：一方面在于民族地区经济社会发展的滞后，使得扩大税种、税源和培育优良税基都到了受限，限制了税收增长的可能和空间；另一方面则在于民族地区的财政收支较为不平衡，民族地区的公共服务支出严重依赖于各种转移支付项目。例如，以2011年贵州的统计数据为例，一般公共服务与税收收入的比重为110%、106%、138%。因此，公共财政能力建设将从这两方面着力建设。其一，需要实现民族地区地方经济的持续健康增长，通过寻求地方经济新增长点，如发展新型工业和新兴产业，加大招商引资和投融资平台建设，以做大地方经济规模总量和优化经济发展质量，来缩小民族地区与发达地区的距离。其二，需要优化财政支出结构，改变单一的公共服务投入方式，改进目前中央对地方，特别是对民族地区的转移支付制度，既可以在项目上和总量上对基本公共服务予以倾斜和照顾，也可以在横向上予以对口支援关系上的转移支付制度，还可以适当予以政策类的转移支付优惠，健全各项转移支付补偿机制，加强公共服务专项转移支付，赋予民族自治地方适当权限的地方债务发行权。

公共资源配置能力建设。在此可借鉴地方政府大部制改革的思路，成立综合性公共服务职能机构，负责对民族地区的基本公共服务均等化的长期规划和综合决策，赋予其相应的财权与事权，确保其专业性和整合性决策运作的同时，也需要实现行政部门内部的决策、执行、监督的三者分立，以保障基本公共服务决策的有效落实和对社会公平的维护。目前，民族地区各级地方政府均以大力发展地方经济为要务，以GDP为重要衡量标准的状况下，容易出现忽视社会发展和社会建设的工作，因而也就容易轻视基本公共服务项目的投入，将导致优质的公共资源难以进入基本公共服务领域。为增强公共资源配置能力建设，这不仅需要增加公共服务部门的话语权和决策权重，也需要平衡经济收益与社会收益的关系，凸显公共资源使用上的社会效益考量。

公共危机管理能力建设。民族地区的自然地理环境相对较为封闭和恶劣，自然灾害较为严重，其中泥石流、干旱、凝冻、洪涝等自然灾害频发，同时，民族利益的觉醒与民族问题的复杂，也会使得民族地区较易发生民族冲突和矛盾，因而加强公共危机管理能力建设就显得极为紧迫。这不仅需要加强公共危机预警机制与能力建设，也需要增强政府公共危机中的信息交流、应急处置、协调沟通、善后处理等机制与能力建设，需要加强民族地区政府向上级政府和社会各界寻求支持的能力，也需要增强辟谣和稳定民心的能力，还需要加强迅速进行灾后重建与恢复生产、生活秩序的能力。

公共政策执行能力建设。公共政策执行能力建设，一方面需要靠执行机制和程序来保证，以标准化的流程来减少行政推诿和明确行政职责；另一方面则需要以绩效考核来提升公共服务部门的执行效率。在实际运作中，政府公共服务部门极易陷入“缺位”、“越位”和“错位”等情形，因而，公共政策执行能力建设，不仅需要明晰政府各公共服务职能部门的权责关系，增强公共服务部门的办事公正性与透明度，更需要加强政府工作人员的工作作风建设，以务实高效的工作作风和平易近人的工作态度来增进民众对公共服务部门的信任与美誉度。

健全非均衡公共服务供给机制，强化针对性是突破

首先，从全国情况与民族地区情况的比较来看，西部民族地区公共服务均等化建设应加大对公共服务均等化程度较低领域的建设。对此，有学者指出：“从全国来看，社会保障、环保生态、科学技术和公共安全四项公共服务均等化程度低，义务教育、公共卫生与基本医疗、公用事业与公共设施、公共文化四项公共服务均等化程度较高。从民族地区来看，社会保障、公用事业与公共设施、环保生态、科学技术、公共安全五项公共服务均等化程度低，义务教育、公共卫生与基本医疗、公共文化三项公共服务均等化程度较高。”⑦

其次，从西部民族地区民众需求的角度，优先考虑需求强烈的领域。例如，从实际数据来看，贵州民族地区应将“基本社会保障”、“基础教育”、“公共医疗卫生”、“就业保障”、“反贫困”等需求最迫切的领域加大推进公共服务均等化的力度，而将“公共文化”、“公共交通”、“环境保护”、“公共安全”等不太迫切的领域暂时减缓进度。

最后，应考虑公共服务受众的自身属性。西部民族地区的

强化干部绩效考核体系，完善机制化是基础

促使公共服务均等化建设获得持久的发展动力，就需要建立起相应的长效机制，而将基本公共服务考核指标纳入干部绩效考核指标体系则是一种可供选择的途径。在现有绩效考核指标体系中，以发展地方经济的GDP政绩观占据主导地位，使得基本公共服务考核指标被置于可有可无的地位，使得“效率优先，兼顾公平”的原则难以在绩效考核中体现出来。只有以完善干部绩效考核指标体系为依托，才能建立起科学发展观指导下的科学、合理绩效评估体系，这不仅需要将推进基本公共服务的指标权重置于干部绩效管理和评估体系中来，也需要在干部绩效考核指标体系中建立有关公共服务建设的协作与问责机制、激励与约束机制、绩效评估与反馈机制，特别是可以考虑增加公共服务满意度评价机制，还需要建立以社会公平、以人为本、科学发展为主要特征的公共服务水平考核指标，树立既注重量更注重质的正确政绩观。

统筹城乡发展，推动均等化递进是保障

我国长期存在的城乡二元管理体制，是造成民族地区城乡之间基本公共服务供给不均衡的重要原因。在西部民族地区城乡间发展非均衡日益拉大的情况下，如何逐步实现基本不同群体、阶层、地域、职业的人群的基本公共服务需求是不一样的，这样就必须防止基本公共服务供给上的 “一刀切”模式，实现以需求为导向的非均衡供给机制建设。一方面，需要针对民族地区贫困面大、民众生活水平低和民生问题迫切等现实性，公共服务供给领域的优先性上，优先考虑“生活困难帮扶服务”、“权益维护”、“职业技能培训”、“就业信息咨询”、“职业介绍”等公共服务的有效供给。

另一方面，需要照顾到不同群体、不同背景民众的公共服务偏好。例如，从年龄段来看，青年人、中年人、老年人需要的公共服务各不相同。从婚姻状况来看，已婚的更需求的是：生活困难帮扶服务、权益维护、生活环境美化；未婚的更多需求的是：生活困难帮扶服务、职业技能培训、就业信息咨询。从经济收入来看，低收入家庭、中低收入家庭的受访者关心的是与生活困难、权益维护、职业技能培训有关的公共服务，中高收入家庭的受访者关注的是职业技能、就业有关的公共服务，而高收入家庭的受访者关心的是生活环境美化、权益维护有关的公共服务。从地域差异来看，乡镇与乡村居住地的受访者迫切需要的是与生活、就业有关的公共服务，县城与市城区的受访者迫切需要的是生活环境美化、生活困难帮扶有关的公共服务。公共服务均等化是一个十分棘手和亟待解决的问题。针对当前我国基本公共服务面临着服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”和服务水准的“均等化”三大任务，对此，项继权教授提出了“同步推进、分步实现”的基本公共服务均等化战略，⑧对有效推进民族地区基本公共服务均等化有较大的启发意义。他认为，首先建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制，实现人人享有的目标，然后消除城乡基本公共服务体制的二元化格局，构建起城乡一体化的基本公共服务体制，最后消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件、服务能力、服务水平上的差距，以实现人人平等享有基本公共服务的目标。因而，考虑到民族地区的基本公共消费水平和服务差距，采取渐进战略以同步推进与分步实现为策略就显得十分切实可行。为推进民族地区公共服务均等化任务，就必须以统筹城乡发展为思路，首先实现基本公共服务的普及化和广覆盖；其次逐步消弭城乡之间的基本公共服务鸿沟，实现城乡间基本公共服务的制度对接，并逐步实现“一体化”；最后在服务标准和服务水平上实现人人享有、惠及全民的基本公共服务均等化。

（作者为贵州民族大学管理学院副教授；本文系国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”和2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”的阶段性成果，项目编号分别为：12CZZ057，13CZZ026）

【注释】

①［印］阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜，于真译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第24页。

②丁辉侠：“地方政府提供公共服务的能力与动力分析”，《河南社会科学》，2012年第9期，第30～32页。

③丁煌：“政府的职责：‘服务’而‘非掌舵’”，《中国人民大学学报》，2004年第6期，第151～152页。

④刘寅斌：“我国31个省级地方政府公共服务能力的比较研究”，《统计与决策》，2010年第20期，第88～91页。

⑤方茜：“民族地区公共服务能力的比较研究”，《生态经济》，2010年第5期，第179～182页。

⑥张正岩：“试论县级政府公共服务能力及其评价”，《浙江万里学院学报》，2011年第4期，第11～14页，第28页。

⑦张序，方茜：“民族地区基本公共服务均等化分析”，《经济体制改革》，2009年第4期，第138～141页。

⑧项继权：“我国基本公共服务均等化的战略选择”，《社会主义研究》，2009年第1期，第55～60页。

责编/韩露（实习）

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