推进法治评估体系建设 促进中原经济区健康发展

郭国坚

推进法治评估体系建设 促进中原经济区健康发展

郭国坚

法治指标经历了从理论研究到应用研究的转变，在评价和引介域内外法治指标实践的基础上，文章提出从法治环境运作的基本原理出发，充分认识和把握法治环境子系统之间的有机关联，并以此为基础构建指标体系，即主观（观念）指标、法治载体指标、法治运作指标三个层面的指标建构模式。

刑事错案 法治指数 治理 评估 中原经济区

2012年，国务院批准了《中原经济区发展规划（2012～2020）》，规划对河南省整体经济和社会发展作出了部署，其赋予中原经济区全国“三化”协调发展示范区的定位。在经济发展地背景下，中原经济区必然面临转型的过程。面对经济结构的调整，社会结构也将出现一定比例的变化和失衡，由此将形成社会冲突与社会矛盾，解决问题的突破口在于发挥法律的社会整合功能，变革和完善现有法律调控机制，进而形成良好的法治环境。区域法治环境的治理和优化不仅需要打破现有行政区划的局限，为区域协调发展提供良好的法治保障，更需要把握区域内各主体间法治环境的状况，有针对性地改良和优化。目前，学者对区域法治发展的宏观研究较多，而对新形势下区域经济发展中的法治环境的定量研究仍然薄弱。因此，建立一个动态、多元、多层面的评价体系，其价值显得尤为重要。

国内外法治状况评估指标的演变

域外法治评估指标。20世纪60年代，美国学者雷蒙德·鲍尔率先提出“社会指标”一词，提出以社会指标来观测社会发展的方法。社会指标作为“具有普遍社会意义的社会状况的指数”是“在那些通常不易于定量观测或不属于经济学家专业范围的领域内，为我们提供有关社会状况的信息”。①

有关法治指标的雏形可见之于德国学者马克斯·韦伯的研究，韦伯十分关注社会的秩序问题，秩序是由统治集团的组织和合法性所保证。历史上存在不同统治类型，这些统治类型被它们各自内在的和外在的力量所改变。在理想类型方法的影响下，学者就社会法治形态进行了全面的研究，昂格尔将法律的类型概括为习惯法、官僚型的法以及法律秩序。②习惯法、官僚法和法治秩序是历史上存在的三种法的样态，而每种法的形态之间，都有不同的要素构成，现代社会的法治形态可以从实体内容、机构、方法与职业四个层面来概括。诺内特、塞尔兹尼克将不同形态下的法律分为压制型法、管理型法与回应型法。三种类型的法律形态由不同的指标来组成，这些指标包括：法律的目的、合法性、规则、推理、自由裁量权、强制、道德、政治、对服从的期望、参与。③尽管任何复杂的法律秩序永远不会构成一种绝对一贯的体系，而表现出某种混合的特征，但是它的基本状态可能依然比其他法律秩序更接近一种类型的法。④此外，富勒在二战后反思法治失败的教训之余，提出了法治正当性的依据在于法制的内在道德。富勒提出了法制内在道德的八项指标：法律应该具有一般性、公布和公开、不溯及既往、明晰、没有自相矛盾、不能规定不可能之事、法律的连续性、官方行动与公布的规则之间的一致性。⑤

现代社会法治的研究成果为法治指标的具体构成提供了借鉴。但是法治不仅仅是一个逻辑概念，也是一个历史概念，在西方文明下产生的法治指标能否适用不同文化背景的国度，这一问题值得深思。就法治而言，是否存在一个统一的普适性的标准，现有发生的有关法治的探讨并未给出令人满意的答案。尽管如此，我们仍然看到国际社会在推动法治共识中所做出的努力。《新德里宣言》将法治原则归纳为以下几个层面的内容：立法机关的职能是创造和维持个人尊严得到维护的各种条件，并使“人权宣言”中的原则得到实施；法治原则不仅要规范行政权力的滥用，也需要有一个有效的政府来维护法律程序，但赋予行政机关委任立法权要有限度，它不能取消基本人权；要求有正当的刑事程序，充分保障被告辩护权，受公开审判权，取消不人道和过度处罚；司法独立和律师自由。

在全球化的背景下，面对以世界贸易组织贸易体制和通讯网络为客观基础的世界法治秩序构想也促进了法治规范和标准的统一化。世界银行的“善治”指标体系以及“世界正义工程”（the World Justice Project），都是在这一背景下促进法治在世界各国的施行。从域外法治指标体系的形成来看，指标的设定大多以西方社会对法治理解为基础，其中也夹杂着特定的目的。如世界银行的善治指标体系是用以考察第三世界国家的治理环境，并将其作为发放贷款的依据。因此，借鉴域外法治指标体系，需要考察中国的基本国情和中国法治形成的特殊背景。

域内法治指标评估体系。近年来，以法治指标体系来衡量和评价地方法治的运行状况成为国内学界和实务界热衷的课题。地方政府在现有的法治框架内，就地方施行法治的状况进行了有益的探索，其中包括余杭、上海、北京、成都、香港。

余杭149模式：2005年，浙江余杭区率先提出了法治余杭、建设法治城区的整体目标。2006 年初，该区明确了“法治余杭”建设的要求，建立了从党委、政府、司法、权利保障、市场有序、监督、民主政治、全民素质、社会和谐等层面的评价指标。

上海城市法治化建设指标：上海市法治指标分别为立法指标、司法指标、执法指标、普法指标、法律监督指标、公共安全指标、社会参与指标、法律资源指标、法律服务指标、基础指标以及其他指标。其中基础指标是用来测量社会发展的基本水平以及群众合法权利的保障状况。其他指标包括信访各类维权组织，消协、业委会等中执政党成员所占比率，市民对法治建设的满意率。⑥

成都法治城市评估指标：2009年，成都市金牛区开展了法治城市的评估指标建设，其指标目录包括：加强基层民主政治建设，推动党委依法执政能力；依法行政，建设法治政府；司法体制改革，实现司法正义；依法治理，维护社会和谐稳定；规范经济法治秩序；拓展法律服务，提高服务水平；深化法制宣传教育，提升全民法治意识和法律素养；健全法治监督体系，提高监督效能。⑦

北京市评估指标：北京市法治建设状况综合评价指标体系包括工作职能指标、社会状态指标和发展潜力指标等3个一级指标，每项指标再细分具体二级和三级指标，“工作职能指标”用以掌握法治建设现状和相关问题；“社会状态指标”用于考察与法治建设相关的社会反映状态；“发展潜力指标”用于对依法治市未来发展存在的潜力和空间做出考察、分析和预测。⑧

香港的法治指标评价体系：香港的法治指标评价体系的建构分为建立依法行使权力的政府，不许有任意权力；保证法律面前人人平等；公正地施行法律；保障程序公义以及司法公义人人可及。⑨

法治指标体系的比较和分析。纵观国内外的法治指标体系的建构过程，将法治理论转化为具体的评价指标，建构者并不能完全排除主观的因素。这种主观上对法治认识的不同导致指标的具体内容差异，即便是在国内各省、市的指标设定上，也呈现出不同的评价模式。这其中包括，上海城市法治化建设指标及评估中提出的“主观指标+客观指标+工作指标”的模式；南京市提出的“职能与状态的混合模式”；北京市提出的“工作职能+社会状态+发展潜力模式”；浙江省提出的法治余杭的149指标模式。

尽管在指标的设定上存在差异，但是国内评价指标模式大多涉及公权力部门的职能及其运作指标。产生这种差异和共性的原因是多方面的：国内指标体系的研究从推动主体上多为政府部门，因此，从公权力视角对法治的实施状况进行绩效评估，就成为其题中应有之义；另外，我们也看到法治作为一种治理方式，有其逻辑的一面，也有其历史的因素。法治指标的设定与法治的确切内涵一样是一个争论不休，难以达成完全共识的问题。学界也不乏对现有法治指标评价模式的建构的批评，认为不同省、市法治指标并不统一，指标的考核权重也不一致，由此造成各地区间的法治指数无法进行横向比较，影响法治指数评价的实际效果。

值得关注的是我们在设定法治指标体系时，是否充分理解了法治的理念，并将其融入到指标的建构之中。就法治而言，已有基本的共识，践行这些普适性标准，并且保持开放的态度，允许地方在共性标准的基础上，探索地方法治发展的特点和模式，才是建构法治指标评价体系应该遵循的基本思路。

中原经济区法治环境指标体系的建构

中原经济区法治环境指标体系的建构，需要把握一条主线，即从法治环境运作的基本原理出发，充分认识和把握法治环境子系统之间的有机关联，以此为基础来构建科学的指标体系框架。现代法治环境运作的基本原理可以概括为“限制公权、保护私权”，从国家制度的建立到法治的施行，从权利的确认到权利的救济，无不贯彻着这一原理。探讨法治指标的有机构成，首先需从这一基本原理出发，研究法治环境的观念、载体、运作三个层面的基本架构。法治环境是一个有机组成的系统，在系统内部，法治环境的各个组成部分、构架的运作相互联系，形成了有机运作的内部环境。另一方面，法治环境并非封闭的系统，而是通过保持体系上的开放和法治的外部环境，诸如政治、经济、文化等环境之间互相交换资源，更新法治环境的观念、载体、运作、效果等子系统，从而保持了法治环境的不断生长和活力。

第一，在法治环境的内部系统中，一个成熟的法治环境的产生，首先以法律规范的产生为逻辑起点，其中最重要的就是宪法性规范。在宪法文本中，规定了国体、政体、经济制度、以及公民的基本权利等内容。现代法治国家在此基础上，确立了国家机构必须在法律规定的限度内从事活动，这使得国家权力的运作获得了合法性，也充分保障了公民在法治的框架下自由地行使法律赋予的权利。为了进一步制约公权力，在宪法的制定过程中，大多数国家确立了权力的分立和制约机制。通过权力制约制度，防止某一机构权力过大，从而侵蚀个人权利。在现代权力制约机制中，产生出司法的违宪审查制度，用以制约立法机构，通过行政诉讼防止行政机关违法施行行政行为。通过立法的限制，来保证审判的准据和行政行为的合法性，这些制度现已成为现代法治国家的基本原则。

第二，在法治环境的内部系统中，私权的保护主要通过以下途径实现：一方面，私权利通过参与国家权力机构的运作，来实现制约公权力的目的。在实践中，我们发现，越来越多的法治国家，广泛采用立法听证、行政听证、人民陪审员、陪审团制度等来实现公权力和私权利之间的互动。另一方面，在平等、自由、公正、安全秩序等价值诉求的指引下，国家建立了一系列保护私权利的制度。在平等方面，不仅要求在形式上的平等，还要求权利的实质性平等，尤其是通过社会福利制度的施行，保证弱势群体的利益，使国家发展的成果能够惠及最广大的民众；在自由方面，保证民众的表达自由、言论自由；在公正方面，实现权利的有效救济，大力发展法律服务业、保证司法救济、行政救济、国家赔偿制度的科学、有效运行，实现分配正义和校正正义的双重目的；在安全、秩序上，通过法治保证市场的健康有序发展，通过刑罚的施行实现社会的安定。

第三，法治环境系统并非孤立、封闭的系统，而是通过体系的开放，与外界环境之间互相交换着资源和信息。法律规范的产生离不开其深刻的政治、文化、经济因素的影响。权力机构的运行体现着政治因素、文化、经济背景。同样安定、和谐的秩序脱离不了市场经济的运行和其背后的文化、社会根源。

以法治运作规律和原理为蓝本，课题组试图以主观指标、法治载体、法治运作三个层面来建构指标体系。第一，主观指标包括三个方面的内容：认知性指标、评价性指标、参与性指标。主观指标的目标是形成公民服从法律、维护法律、信仰法律、运用法律，党委、政府等公权力部门切实做到有法必依、执法必严、违法必究的法治型社会。

第二，法治载体指标主要是评价和考量各公权力组织、法律服务业在践行法治的过程中，是否建立、健全各项人员、经费、工作管理制度。内容包括：完备立法指标，要求立法规划、预测、修改程序设置合理、立法听证制度、公布制度健全；公正司法指标，要求司法人员充实，身份、职位保障制度合理、司法人员培训制度健全、内部惩戒制度完善、审委会运作民主、科学、建立案件分流制度、执行机制、体系完备、司法援助、司法信访机制健全；法治政府指标，要求政府工作人员内部培训机制健全，公众参与政府立法的机制完备，社会矛盾纠纷调解机制、预警和应急机制健全，建立、健全政府信息公开、政务公开制度；精细法律服务指标，要求律师培训、交流、惩戒机制健全、律师协会自我管理制度设置合理、法律援助中心普遍建立、工作机制健全。公证、人民调解制度完备，基层法律服务健全、经费保障制度、人员培训机制全面发展。

第三，法治运作指标主要考量法治系统内部的运作情况，实施效果以及法治系统与外部系统之间的交互关系。内容包括：一方面法治系统内部立法运作指标，目标是形成体系合理、结构完备、民主、科学的立法；司法运作指标，目标是形成公正、高效、权威的司法体制；法治政府运作指标，目标是形成高效、民主、服务型的法治政府；法律服务运作指标，目标是形成总量扩张、结构优化、领域拓展、水平提升、高度职业化、多层次发展的法律服务业。另一方面，法治系统外部市场运行秩序良好，社会和谐安全，政治治理清明，文化建设成果卓著等。

当然，指标建构是一个不断试错和完善的过程，世界正义工程报告的指标体系也是在不断地修改过程中，我们不能毕其功于一役，而是要保持一种未完成形态的心态，推动法治指标体系的修改完善。正如马克斯·韦伯指出的，社会现象不可能涉及所研究的具体个体的全部整体，对于现象的把握必然进行相应地选择，但是经由选择和建构的历史个体满足了论证的逻辑图式，就可以抵消这种相对性，成为可验证和客观的。法治指标体系的研究是一个渐进的过程，是一个无限地接近客观实在的过程。

（作者单位：河南科技大学法学院；本文系河南省政府决策研究课题“河南省区域创新发展的体制机制研究”阶段性成果，项目编号：2014252）

【注释】

①转引自朱庆芳，吴寒光：《社会指标体系》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第3页。

②［美］昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章译，北京：译林出版社，2003年，第40页。

③［美］P·诺内特，P·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第18～19页。

④［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，北京：商务印书馆，2005年，第55～97页。

⑥仇立平：“上海法治建设指标体系的理论和构想”，《社会》，2003年第3期。

⑦参见《成都市金牛区创建全国法治城市考核评估指标与测评操作体系（试行）》。

⑧王称心，蒋立山：《现代化法治城市评价—北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，北京：知识产权出版社，2008年，第116～118页。

⑨戴耀廷：“香港的法治指数”，《环球法律评论》，2007年第6期。

责编 / 张晓

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