自治区自治条例立法的推进与完善

张 培 梁芷铭

自治区自治条例立法的推进与完善

张 培 梁芷铭

自治区自治条例出台难，与自治权力划分不够明确、立法机制设计不够完善等有关。按照党的十八大确立的“法治中国”的总体设计，我国自治区自治条例立法要坚持中国特色的法治理念，优化设计中央与自治区的权力分配体系，完善立法机制建设，构建科学、规范的立法环境，进而实现中央统一管控下的良好自治效能。

自治区 自治条例 宪治 权力分配

我国各自治区人民代表大会拥有自治条例立法权。然而我国自治区层面至今还没有一部真正意义上的自治条例，尽管各自治区也先后出台了一些单行条例以及自治州、县层面的自治条例，但各自治区自治条例草稿经过多次修改，仍然没有得到中央和社会的广泛认同，从而造成了我国自治区自治条例的立法困境或困惑。如何突围，是我国政治界和法律界正在研究的重要课题。

民族区域自治的宪治基础

纵观我国民族区域自治的发展历程，其中无不凝聚着宪治理论的光辉，而从法理上来说，民族区域自治与宪治理念具有相对一致性。

民族区域自治的宪治实践与制度变迁。中华民族的发展史是各民族的协同进步史，尽管其中有矛盾冲突，但求同存异、归于中华一统是必然路径。因此，新中国成立后，中央政府给予民族区域地方充分的自治权，使其在中华民族大家庭的共同发展中，能够适当保留一些传统的、民族的内容，自然也是国家根本大法《宪法》的基本职责，也是现代宪治理念的应有之义。

1949年9月，为了迎接新中国的诞生，《中国人民政治协商会议共同纲领》被赋予了临时宪法的重要地位，其中明确规定了民族平等和民族区域自治，成为新中国初期民族事务的政治基础。1954年9月，我国第一部社会主义类型的宪法出台，进一步强化了各少数民族作为我国社会主义建设的重要组成部分，在国家事务中的重要地位和作用。由此，我国民族区域自治制度全面建立，并通过当时广西、内蒙古、新疆、宁夏以及1965年正式成立的西藏自治区的政权设立，加上各自治区下属自治州、县的制度完善，我国民族区域自治在国家上层建筑设计中得到了全面确立。

尽管在“文革”期间我国民族区域自治地方同样受到了很大的冲击，但十一届三中全会后，我国民族区域自治逐渐步入了正常轨道并得到了快速发展。1982年的宪法修正案，以及1984年六届全国人大颁布实施的《民族区域自治法》，基本上构建出了比较完善的民族区域自治的法律制度。之后，在《选举法》、《妇女权益保障法》等相关法律规范中，都赋予民族区域自治法治进程以良好的发展空间。当然，由于政治、经济、文化等多方面因素，民族区域自治立法进程一直缓慢，甚至停滞。前文所述，我国自治区层面到目前为止仍然没有一部真正意义上的自治条例出台，这不能不说是一个巨大的缺憾。①

民族区域自治与宪治理念具有相对的一致性。宪法治理作为一个国家的根本大政方针，民族区域自治作为其中的重要内容，自然必须契合宪法治理的基本理念和精神。本文所探讨的宪治理念，在我国民族区域自治及其立法进程中，意义同样重大而深远。西方讲究三权分立，我国是社会主义制度，不实行三权分立和联邦制，因此，我国宪法治理的时代内涵，主要是指立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工。一般来说，根据权力的运行模式，宪治包括横向分权和纵向分权两种。横向分权主要指的是立法、行政和司法三项权力的划分，纵向分权指的是中央和地方的分权划分。本文所探讨的民族区域自治，就是一种纵向的宪治。因此，从这个意义上来说，民族区域自治与宪治是一脉相承的。

基于此，我国自治区自治条例立法问题，必须要以宪治理念为依托，结合我国《宪法》精神，对当前宪法实践，特别是一些法律法规与宪法相抵触的地方，要进行全面清理和修正。民族区域自治是宪法赋予自治区的应然权力，而当前在推进中存在的困境或困惑，主要是我国宪法下的相关法律、法规、部门规章存在与宪法精神不一致的地方，特别是执行上的不到位，也理应得到全面、科学的规范和协同。

我国自治区自治条例立法的现实困惑

前文述及，在我国自治区层面，自治条例一直未能正式出台，但自治立法却一直在推进，立法草稿数易其稿，并且在中央与自治区之间来回倒腾，最终依然无果。笔者认为，其中既有立法理念上的不足，也有一些实践和理论上的原因，以下从宪治角度作一解读。

中央和自治区在权力划分方面存在一定的缺陷。根据现代宪治理念，民族区域自治的权力界限必须要在国家的基本法律上有所体现，而纵观我国《宪法》、《民族区域自治法》，对此规定大都比较笼统与原则性，没有真正做到制度化、规范化。通过对美国、英国、德国等国的立法实践进行研究分析，发现其非常明确地界定了中央与自治区的具体权力，并且有利于实践执行。而我国自治区从理论上来讲，其应该被赋予比一般省、市更大的权力，但由于具有综合性立法的自治条例迟迟未能出台，在实践中，大都以地方性法规的立法模式出现，从而使得我国自治区与一般省、市没有实质的区别。

协商机制也是宪治的重要维度，但在我国自治区自治条例立法过程中，这种宪治协调机制却没有很好地建立。目前，我国自治区根据《宪法》、《民族区域处治法》等，多次起草了自治条例草案，但上报至中央部委以及全国人大管理部门（一般批转到中央部委提出处理意见）后，大都被否决了，没有上升到全国人大常委会表决的高度。笔者认为，自治条例由中央部委部门来进行协调处理，一是其很难有能力承担起这一重大议题，二是基于部门利益考虑，也可能会阻碍自治放权。

自治区立法机制设计方面存在一些不足。自治区自治条例立法必须经过准备、形成、监督等阶段。在此实践中，目前主要涉及到一些对社会公众权利的漠视，以及中央审批权设置的相对不合理，这与宪治理念也有所矛盾。

在自治条例立法准备阶段，主要是对立法的可操作性考量较少，也没有很好地吸引一些法律专家的深度介入，这不利于自治条例立法的科学与规范。

在形成阶段，根据立法原理，相关利益方都可以提出相应的议案，然后经过民主协商，形成决定进行表决。然而在我国自治区自治条例实践中，作为与之最密切相关的广大自治区公民来说，其一般没有参与到立法案的提出机制、审议机制、法律草案的表决与通过机制，即便在此过程中，立法机关也采取了召开听证会、座谈会等形式，但群众参与的“面”和“度”还相对不足，也很难形成群众的广泛意见。再加上自治条例草案一直没有得到中央层面的鼎力支持，在很大程度上影响了自治区自治条例立法的积极性。

现行自治条例立法环境存在一定的消极影响。谈及自治区自治条例立法，其法律依据除了《宪法》外，主要集中在《民族区域自治法》。《宪法》作为国家根本大法，其在对国家制度进行整体设计时，对自治区自治条例立法进行了一些原则性规定，由于其独特的地位，自不可苛求法律的具体和完备。而审视《民族区域自治法》，其经过1984年的颁布和2001年的修订，基本上为我国自治区自治条例立法提供了直接规制，但十余年来，我国自治条例仍然没有出台，这也从一个侧面彰显出了《民族区域自治法》的一些不足之处，其中主要体现在《民族区域自治法》对我国自治区经济领域关注较多，而对政治领域的制度设计相对较少，并且较为原则和笼统，在具体实施过程中存在较多的困难。例如《民族区域自治法》在提及中央对自治区的扶持政策时，较多地使用了“努力帮助”、“适当照顾”之类的定性语言，缺乏定量标准，从而给具体执行留下了更多的随意空间。

同时，尽管我国《民族区域自治法》赋予了自治区可以根据地方实际对中央政策进行变通执行的权力，但前提是不得违背国家的法律法规和大政方针，自治空间本身有限。在具体实践中，自治区将一些根据地方实际提出的变通做法上报中央部委时，有时得不到答复，一定程度上打击了其主观能动性的发挥，自治区在执行中经常无所适从，久而久之，自治区成了不折不扣执行中央统一政令的区域。②

此外，对于自治区来说，采取现行的地方性法规立法模式，同样可以对自治区事务进行有效管理，而对于一些特殊事宜，也可通过单行条例进行立法（不需全国人大常委会批准，只需备案即可），因此从实际需求方面，自治区也没有极力推进自治条例的强大动力，再加上中央层面设置的一些制度或人为限制，从而使得自治条例立法显得没有多大的现实诉求，于是就出现了中央治下全国各省、市、自治区基本一致的局面。笔者认为，这是我国在社会主义初级阶段政治、经济、社会发展的必然产物，但随着社会进步，在宪法治理的大框架下，制定符合各方利益的自治区自治条例，将会成为一种必然趋势。

我国自治区立法的完善

我国自治区自治条例立法目前的困境和困惑是客观存在的，设计科学的突围路径，是当前我国宪治领域的重要课题。总体来说，按照党的十八大确立的“法治中国”的总体设计，我国自治区自治条例立法需要在科学发展观指导下，在法治的大框架内持续推进，并取得发展的效能。这其中，宪治既是应该坚持的一种立法理念，也是在具体立法进程中必须坚守的方式或方法。

坚持中国特色的宪法治理理念。人民主权和分权制衡是目前国际上通行的宪法治理核心理念，我国在推进自治区自治条例立法进程中，也必须坚持人民主权和分权制衡理念，并努力实现这两者的协同发展。当然，这里讲的宪治不是西方的三权分立，而是具有我国特色的中央与民族区域地方的科学分权。在中国特色的宪法治理理念中，重点要做好两点：一是中央层面的大局控制，即在统一的前提下，尽可能地给民族区域地方以自主权，以发挥其主观能动性；二是实行民族区域的有限自治，民族区域地方的自治权力不是无限的，必须服从于中央的整体规制，通过自身内部管理的良好效能，促进中华民族统一的繁荣大局，实现中央与地方的互促互进，共生共荣。

优化设计中央与自治区的权力分配体系。在对中央与自治区的权力分配进一步优化设计时，要重点考量两个要素：一是权、责、利相统一，在赋予自治区权力的同时，也要同时赋予其相应的责任，并对自治权加以适当制约；二是努力实现中央政府的权威与自治区的自治权利的有机统一。同时，要将中央与自治区的权力划分通过制度和法律固定下来。制度和法律是社会的稳定器，要通过对《宪法》、《民族区域自治法》等进行及时修订完善，从顶层建构起相对稳定的法律制度，以调整和规制各方面的利益关系。此外，在自治权力的分配、调整等设计中，必然会有一些矛盾或冲突，因此建立起强有力的争议解决机制，是权力设计的应然内容：一是设立权限争议处理主体，如设立国家自治争议处理委员会等类似机构，为双方各种层面的利益沟通提供平台；二是要明确争议处理的程序和法律责任履行方式。③

完善自治条例的立法机制建设。在自治条例立法准备阶段：一是要重视立法预测，广泛地吸收群众和专家参与，推进立法的前瞻性和科学性；二是做好立法规划，重点找准自治条例的切入点；三是强化自治条例调研和论证，全程邀请法学专家和民族专家参与，并要主动走到社会公众身边，真心实意听取各方面的意见。

在自治条例立法形成阶段：一是完善法案提出制度，其中重点是要扩大民族区域居民的提案权，增加居众的参与度；二是完善立法案审议程序，对自治条例的形式和内容进行分层次的全面审定，在基本形成一致意见的基础上，再付诸人大表决。

在自治条例立法监督阶段：一是要坚持宽严适度的方向和相对特殊的审查标准。自治条例事关国体和政体，对自治区运作体制也有很大的影响，中央层面要提高自治条例的立法监督层级，体现出有别于地方性法规的审查模式；二是可以考虑设立专门针对自治区自治条例的立法监督委员会，由全国人大或人大常委会直接领导，侧重从国家大局角度来处理自治事宜；三是制定出明确的自治条例批准标准，并通过制度和法律体现出来，以对自治区自治条例的立法有明确指引，也有利于自治条例的具体执行。④

构建科学、规范的自治条例立法环境。首先，进一步修订完善《民族区域自治法》。前文述及，《民族区域自治法》作为中央的顶层设计，具体条文过于原则和笼统，再加上随着时代的变化，《民族区域自治法》也出现了一些与实际不很适应的现象，急需加以修订和完善：一是在中央和自治区的权力分配方面要重点着力，特别是其中涉及到的利益分配和协调，需要在法律层面得以全面确定；二是要加强法律条文的可操作性，进一步细化民族区域自治制度，并设计出科学的违法追究机制，对自治区自治权力加以合法管控；三是必须明确自治区自治权的特殊性，特别是将其与地方性法规进行明确区分，向社会宣扬自治权是一种不同于地方性法规，并且具有重要地位和作用的宪治权利。⑤其次，进一步加强和完善自治区法律体系建设。自治条例是自治区的基本法律制度，除此以外，还需要加强自治州、县的自治条例立法，以及一些单行条例立法，再辅之地方性法规、规章的跟进，从而构建出具有自治区特色的法律体系。在这个范畴甚广的自治区法律体系中，不同类型的法律制度规制不同的法律内容，但最终都必须统一在自治区自治条例的框架内，并接受国家《宪法》和中央层面法律法规的规制和约束，进而体现出自治法律在我国法律体系中的重要地位和作用。

（作者单位分别为：广西欣源律师事务所，钦州学院法律与公共管理学院；本文系钦州学院科研项目“协同治理视角下地方政府管理创新研究”和钦州学院“党的十八大精神”专项科研项目“社会管理创新与民主法治建设—基于‘五位一体’总体布局的理论考察”的阶段性成果，项目编号：2014XJKY-55B，2013SBD01）

【注释】

①戴小明，潘弘祥：“民族区域自治的宪治分析”，《中南民族大学学报》（人文社会科学版），2004年第5期，第5～8页。

②谭万霞：“广西壮族自治区自治条例之立法思考”，《广西民族研究》，2011年第3期，第40～46页。

③仝蕾：“我国自治条例的宪治围城及其解构”，《内蒙古社会科学》（汉文版），2007年第2期，第10～13页。

④吴斌：“宪治视野中的民族自治地方立法监督”，《民族研究》，2007年第3期，第1～10页。

⑤宋才发，马琴：“自治区自治条例的立法困境与路径选择”，《河北法学》，2014年第4期，第10～16页。

责编 / 丰家卫（实习）

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