增强法律监管力度 保障社会食品安全

陈昆峰

增强法律监管力度 保障社会食品安全

陈昆峰

食品安全问题关系到广大民众身体健康，影响我国农业以及食品加工产业在国际市场中的竞争力，研究食品安全问题有着较为长远的意义。从法律视角来看，社会食品安全问题频发，主要还是与目前食品安全监管不力有关，建议对目前我国社会食品安全管理过程中的各个环节增强监管力度，在法律上给予食品安全以真正保障。

食品安全 法律 解决 对策

目前全球食品安全问题频发，食品安全形势不容乐观，主要表现为：食源性疾病不断产生，恶性食品污染事件频发，并且食品生产中的危害不断被报道，一些新加工手段和工艺都加剧了食品安全的发生①。有鉴于此，世界卫生组织和联合国粮食和农业组织都对食品安全工作加强了管理和监督，从政策法规、监督管理和科技投入三个方面入手②。近年来，随着这个问题的日益严峻，西方很多国家都开始将食品安全的目光放得更加长远，比如美国等国家不仅仅对食品生产环节予以了重视，而且还对食品原料、加工、运输等各个环节进行了法律法规的确定，并且食物生产对环境影响方面的标准也在不断出台，检测体系也在日益完善。基于此，本研究从法学视角出发，建议对目前我国社会食品安全管理过程中的各个环节增强监管力度，在法律上给食品安全以真正保障。

食品安全管理过程与现状分析

食品安全管理过程。食品安全管理过程所需要的食品物流相关信息的主要获取途径是食品信息跟踪收集平台，并对所收集到的食品相关信息进行整理和分析，实施跟踪包括食品生产、加工、运输、仓储以及销售等环节在内的食品冷链全过程，并对其中各个环节的相关信息进行记录，进而实现自食品加工基地开始，途径食品加工企业、食品冷链物流配送，直到食品的最终消费环节的实施跟踪及有效监控，这样就为食品的可追溯以及相关信息透明化的实现提供有利条件，为食品安全条件的实现奠定坚实的基础。

食品安全管理现状分析。自20世纪90年代以来，全球食品质量的安全问题正在不断地经受严峻考验，主要表现为：食源性疾病不断产生，恶性食品污染事件频发，并且食品生产中的危害不断被报道，一些新加工手段和工艺都加剧了食品安全的发生。这些状况已经说明，食品质量安全问题不仅仅关乎每个人的健康与生命，更关系到社会经济稳定与国家安全。如何采取有效的措施，及时发现隐患，防止大规模的食源性疾病暴发，是摆在世界各国面前的急迫任务。现代食品产业的发展导致食品供需关系发生变化，食品生产、储藏、运输和消费发生巨大变革，对食品安全控制也提出更高要求③。

我国目前在原有体制下形成的食品安全危机不少，原因主要在于法律框架脆弱，综合协调机构缺乏，危机应对网络松散和社会应对能力薄弱，社会预警体系不完善和专家咨询队伍薄弱等④。我国食品产业向来组织化、标准化方面都做得不太好，而且对产业进行规范的法律出现得较晚，食品生产中存在的一些问题，例如工艺水平较差、食品产业技术一般、工艺水平较为落后等一直没有得到改善。美国养猪户数目前有7万左右，仅仅以生猪养殖为例，我国的生猪养殖规模并不比美国弱，但是美国养殖规模集中，大部分是大型养殖工厂在进行养殖，而在我国，养殖规模都集中在小养殖户上，生猪的质量就难以控制，一旦出现疫情，则损失比较大，而且也无法进行合理的管控。生产经营者规模偏小、数量庞大、高度分散，给食品生产质量安全管理和食品安全监管带来了很大困难。

以法律手段解决社会食品安全的必然性

美国学者J. Kvenberg等在“美国Hazard Analysis Critical Control Point(HACCP)的发展与法规评估”中写到，HACCP是国际公认的控制食品危害最好的方法，在美国，食品药品监督管理局已下令应用于渔业产品，美国农业部也已下令用于肉类和禽类产品的生产加工。20世纪90年代以来，部分国家提出了加强食品安全信息传递、控制食源性疾病危害和保障消费者利益的信息记录体系—食品可追溯体系⑤。欧盟委员会在EC178/2002条例中将食品可追溯性解释为在生产、加工及销售的各个环节中，对食品、饲料、食用性动物及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力。食品可追溯系统最初是在几个世纪之前，出于对家畜不同的管理目的开始的。但由于局限于各地区对追溯方式要求的不同，限制了可追溯系统的进一步发展。90年代以来，在以疯牛病为代表的食物源恶性传染病事件的背景下，美国、欧盟等通过立法要求食品生产企业建立食品可追溯体系。食品工业正在不断发展，人们对于食品的安全要求也正在不断提高，对于食品的每一个生产链来说，都有了比较合理的关注，从原先只关注食品生产到现在对整个供应链的关注，可以说，食品安全问题得到了比较多的重视。在欧盟成员国和美国等国家，从20世纪70年代开始，就对食品可追溯体系进行了关注，而且形成了一种全民趋势，也就是从政府机构到消费者群体，都在致力于在食品生产和食品供应链中应用可追溯测量方式，并已进行了广泛深入的研究和应用。许多国家均建立了产品追溯系统，加拿大、美国和日本也引入了全程标识追溯系统。从1995年的《食品卫生法》到2009年2月28日的《中华人民共和国食品安全法》，是我国现阶段最全面的地对食品卫生、安全作出规定的法律⑥。《中华人民共和国食品安全法》修改了原《食品卫生法》存在很多的问题。如《食品卫生法》中的农药允许残留量的291个指标，国际食品法典中对农药残留标准进行了规定，其中对375种食品中的农药标准进行了精细的标准核定。社会在日新月异地发生变化，所以根据问题对新情况进行完善和强化，对于食品安全行为的制止和打击都会起到比较好的作用，能够保障人民生命和健康。有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称为食品安全法律体系，标志着我国农产品质量安全管理进入了法制化管理的新阶段⑦。《中华人民共和国农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态，是我国食品安全法律体系框架的现实⑧。

经济社会以及科学技术发展迅速，在目前，食品安全所引起的社会问题和思考更加深刻，人们对于安全管控问题的思考也越发深刻，我国目前食品安全的法律体系建设虽然也在日臻完善，但是因为食品安全近年来引发的社会问题频发，所以一系列法律也显示出其不能很好地起到指导作用、示范作用等，主要问题和原因阐述如下：

第一，以《食品卫生法》等法律所构成的食品安全管理法律体系已经太为狭窄，不适用于目前的食品生产、流通过程中发生的安全问题。例如在食品卫生法中，第四条明确规定，“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法”。这就可以看出，食品生产经营主体的界定并不能从广义上囊括我国的食品企业，这里的食品企业仅仅是指生产经营食品的，但是上文中已经对食品安全问题可能产生的环节进行了分析，可知食品安全问题产生并非只是由生产经营食品的企业所造成的，还有一系列的环节中也可能带来食品安全问题，比如食品物流企业、食品存储企业，可以说与食品生产有关的任何生产链上的企业都可能引起食品安全问题，那么《食品卫生法》中的对于食品安全的产生主体之间的定义就缺乏一定的科学性，所以该法律也就存在着较大的法律盲区，从而造成了政府部门的监管不力，从法律的根源上来说，已经产生了很大的问题⑨。

第二，《食品卫生法》是造成执法主体职责和现实情况之间脱节问题的主要根源。在食品安全法律法规中，都认为国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，这条法律法规没有能够很好地详细地对监督部门进行规定⑩，而国务院卫生行政部门是一个非常大的范围，对全国范围内的食品工作进行监管，未免显得有点脱节，其具体的职能部门没有作出规定，导致政府目前对食品安全监管不力。

第三，食品安全法律中对责任的规定并不是非常严格，目前在食品安全法中这样规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5000元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。正是这么轻的惩罚条例让很多的违法厂商毫无顾忌，因为食品安全被检查出来的概率并不大，造成食品安全问题发生以后，又只需要接受那么轻的惩罚，对于食品生产、物流等企业来说，5000元以下的罚款实在是太低了。

第四，目前食品安全法律体系中对于食品安全管理标准的把握没有统一的标准。其中食品卫生法中，有一条规定就是当生产经营不符合卫生标准的食品造成了很恶劣的后果的时候，要追究刑事责任，但是对于何种恶劣后果，恶劣后果的具体标准是什么，没有进行严格的规范和确定，而在中华人民共和国刑法中，对于食品安全的界定认为，违法行为具有对人身健康的危险性的时候就构成犯罪，也就是当食品安全生产中产生了足以造成食物中毒等危害的时候，就应该做出刑事责任的认定，这样两者之间就形成了矛盾，前者认为当食物中毒这种结果实际发生的时候，才用刑事责任来替代行政处罚，而刑法认为，只要这个结果有可能发生，就应该追究当事人的刑事责任，这种法律上的矛盾，对于司法机关对当事人刑事责任的判定形成了困难。

解决食品安全问题的法律对策探讨

从目前来看，中国关于食品安全的立法日趋完善，中国关于食品安全的立法主要有：《公众卫生及市政条例》、《公众卫生（动物及禽鸟）条例》、《食物内染色料规例》、《奶粉规例》、《食物内甜味剂规例》、《食物搀杂（金属杂质含量）规例》、《食物业规例》、《食物内防腐剂规例》、《屠房规例》等，并且《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》已于2013年4月28日由最高人民法院审判委员会第1576次会议、2013年4月28日由最高人民检察院第十二届检察委员会第5次会议通过，自2013年5月4日起施行。这个法律体系看似完善，却缺乏一个统一的实施主体，并且形成了目前食品安全监管不力的局面。目前我国对食品安全进行监管的部门主要有卫生化验和管制中心。食品安全各项法规中却没有明确地对两个安全监管部门进行工作职责的规范，导致现在存在的问题。目前从法律视角来说，对我国社会食品安全问题进行管控的方案可如下所述：最为重要的是解决食品监管职责过于不明确的现状，对食品安全监管的职能部门进行具体界定，并将其权责进行集中，例如国务院下属的卫生部门有很多，卫生部和食品部以及农业部都有对食品安全进行监督的职责，所以在立法时应该明确上述三者的具体职权，比如卫生部主要进行公共卫生的化验审查工作，而食品部主要是对食品安全进行管制，农业部主要对农产品原材料的安全进行管控，这样就能够建立起一种有效的协调机制，这样对于食品安全监管来说，有着提高监管效率，降低行政成本的效果。在上述三者分工合作的基础上，可以设立食品安全委员会，作为专职机构，在国务院同一协调管理下对各个部门的工作进行监督。

用法律保障的途径来建立社会监督机制。立法确保对举报者重奖，并严格保密。重奖，可以拿出不法企业非法所得的20%～30%进行奖励，这样可以大大提高有毒食品的曝光率，同时，网络、电视、报纸、杂志、广播等工具，应定期组织健康饮食宣传活动，有计划地报道食品安全知识，并且要及时曝光生产、销售假冒伪劣食品的一些不法厂商及其商品，披露最近发生的食品安全事件，曝光时禁止使用某企业、某厂家的模糊处理，以保障消费者的消费知情权。

建立食品安全事故的赔偿机制。我国民事赔偿采取“填平原则”，即损害了多少赔偿多少，当然任何单个消费者的损害对于商家的获利而言都是微不足道的，商家完全可以很“大方”地支付赔偿，然后继续制造不安全食品。我国的民事赔偿制度没有与时俱进，那么我们只需要对我国现有的民事赔偿制度做一个微小的调整—增加惩罚性赔偿，按照我国的行事方式，这其实非常容易，只要最高法院出个司法解释，允许消费者要求高额的惩罚性赔偿就轻松解决。

对食品从原材料到生产到流通的各个环节都要有非常明确的法律规范。比如对于农产品安全的立法，要清楚地对何为违法行为进行界定，比如“加强对种植养殖业产品农药残留和‘瘦肉精’、‘孔雀石绿’、‘硝基呋喃’、‘氯霉素’等禁用、限用药物残留监测；查处生产、销售、使用国家明令禁止的农药兽药、饲料添加剂等违法行为”条例的确立。而在流通中，可以树立“严厉查处食品批发市场、小食杂店无照经营、超范围经营以及经销过期变质、有毒有害、假冒伪劣食品等违法行为，严厉查处水产品经营中使用违禁药物或化学物质等违法违规行为”条例的确立。

结语

食品安全问题是关系到广大民众身体健康的重大问题，同时还对我国农业以及食品加工产业在国际市场中的竞争力具有十分深远的影响，对此，食品安全问题研究是有着较为长远的意义的。建议对目前我国社会食品安全管理过程中的各个环节增强监管力度，并在法律上给予食品安全以真正保障。

（作者为河南警察学院刑事科学技术系副教授）

【注释】

①Andrew Starbird:Supply Chain Contracts and Food Safety, CHOISES, 2010(2), pp. 123-128.

②WHO/FAO:Guidelines for Consumer Organizations to Promote National Food Safety Systems,Safe Food International, 2009(9), pp. 1-18.

③Adrie.J. M. Beulens,Douwe-Frits Broens, Peter Folstar, Gert Jan Hofstede:Food safety and transparency in food chains and networks,Food Control, 2011(6), pp.481-486.

④许牡丹，毛跟年：《食品安全性与分析检测》，北京：化学工业出版社，2008年，第312～314页。

⑤Matthew G:Overcoming supply chain failure in the agri-food sector:A case study from Moldova,Food Policy, 2012(31), pp.90-103.

⑥《中华人民共和国食品安全法实施条例释义及热点案例分析》，北京：中国商业出版社。

⑦《中华人民共和国食品安全法实施条例》（单行本），北京：中国计量出版社。

⑧《中华人民共和国食品安全法》（单行本），北京：中国计量出版社。

⑨全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《中华人民共和国食品安全法释解与应用》，北京：人民出版社，2014年，第35～36页。

⑩《中华人民共和国食品安全法释义及适用指南》，北京：中国市场出版社，2012年，第34～35页。

责编 / 许国荣（实习）

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