城乡统筹背景下的新型城镇化建设及其法治保障

樊德玲

城乡统筹背景下的新型城镇化建设及其法治保障

樊德玲

当前，我国新型城镇化建设中存在城乡规划法缺失、农民土地物权形同虚设、户籍制度阻碍农民实现平等权利等问题。要想实现城镇化这一历史性的伟大工程，关键在于法制改革。新型城镇化是一项复杂的系统工程，要有配套的法律法规来保驾护航，只有确保法律法规的有效落实，才能为实施统筹城乡发展总体战略创设良好法治环境。

城乡统筹 新型城镇化 法律困境 法治保障

城乡统筹下新型城镇化及其战略意义

城乡统筹下的新型城镇化。城乡统筹，就是把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，全局规划、统一考虑，把城乡发展的问题进行综合研究、统筹解决，建立城乡共同发展的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展格局。城乡统筹主要包括经济社会一体化、基本公共服务均等化和平等权利基础上体制一体化等内容。重在弥补我国城乡二元分治对农村发展留下的欠缺，保持城乡资源配置的基本均衡，从而实现城乡一体化发展。在城乡统筹理论的引导下和城乡统筹的现实背景下，新型城镇化已经成为题中之义。城镇化是一个农村人口不断向城镇转移，城镇数量增加，规模不断扩大的一个历史过程，包括人口职业、产业结构和土地等要素的变化。新型城镇化的核心首先是要着眼农民、涵盖农村，实现城乡基础设施一体化、公共服务均等化，促进城乡经济社会共同发展，实现共同富裕。

从十八大的内容精神看，新型城镇化道路的特征大致可以概括为：协调“四化”；发展方式以集约、智能、绿色、低碳的为主，协调人口、经济、资源和环境要素，建设生态文明的美丽中国；构建统一协调发展的城镇化；实现人的全面和谐发展，建设包容性、和谐式的新型城镇。①根据国家行政学院经济学部主任张占斌的观点，相对于传统的城镇化，新型城镇化的“新型”体现在以下六个方面：新核心—以人为本，新重点—释放改革的红利，新理念—包容性发展，新方式—生态文明和城镇化共同建设，新路径—协调推进“四化”，新统一—要和我国的政策统一。

新型城镇化提出的背景、必要性及其战略意义。一是城镇化道路的反思与破题。我国的城镇人口自1978年以来，从1.72亿人激增到7.3亿人，从表面上看，城镇化建设已达到世界平均水平，但由此而引发的很多问题让我们不得不高度关注。新型城镇化是对中国以往城镇化道路实践过程中出现的各类问题的一种反思与破题。1978年以来，我国城镇化快速发展，然而人口与资源、环境的矛盾加剧，城乡差距扩大，需要及时调整和优化我国城镇化发展的战略，走新型城镇化道路。反观传统城镇化发展道路上出现的种种弊端，使得我们不得不在此实践的基础上，不断总结经验，提出新型城镇化发展道路模式。在这样的背景下，中国共产党十八大提出了“新型城镇化”的建设目标。从中央经济工作会议，到中央农村工作会议，党中央多次强调“新型城镇化”，重点部署“新型城镇化”，“新型城镇化”将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。

二是新型城镇化发展道路模式是中国经济社会发展的必然选择。城乡二元结构的格局导致我国贫富差距进一步拉大，各种矛盾更加尖锐，改革的成果难以全民共享。在此基础上，新型城镇化道路发展模式将直击城乡二元结构的各类问题，以实现城乡一体化，缓解城乡二元结构带来的压力。因此我国的城镇化道路应该遵循先立法、后规划、再进行资源合理分配的有序发展，建设新型城镇化的意义重在保护农民参与现代化农业、现代化工业、新型城镇化建设的积极性，享有正常的市民待遇，真正具有主人翁意识，而不是进行一场到处“造城”、不顾环境资源被污染破坏的激进运动。②

三是城乡统筹背景下新型城镇化的战略意义。和世界上其他发达国家一样，新型城镇化是引导农民走向富裕生活和幸福人生的战略举措，是中国实现跨越式发展，迈向科学化和规模化集约经营的必由之路。加快推进以人为核心的新型城镇化进程，既是让农民实现乡村都市化生活水平的需要，也是实现小康社会和中国梦的需要。

首先，新型城镇化符合世界普遍规律。世界发达国家的发展历史告诉我们，要想实现现代化，推动工业化，必须同时推进城镇化，走强国之路必须走城镇化道路。所以，我国推进新型城镇化是符合各国实现现代化的普遍规律的。发达国家中像德国和日本就是抓住机遇，迅速完成了城市化任务走上强国之路的。③

其次，新型城镇化是建设强国的必经之路。我国目前进入了城镇化发展加速期，要像德国、日本一样迅速抓住历史机遇，充分发挥后发优势，稳步提高新型城镇化质量和水平，从而提升国家综合实力，建设经济强国。

再次，新型城镇化有利于促使经济持续发展。城镇化使大量农村人口涌入城市，带动了消费需求，扩大了内需；④城乡统筹发展，必须推进城镇化建设，让农村人口和市民一样共享改革成果，农民市民化；城镇化能有效地推动工业化进程，加快我国现代化工业发展。

最后，新型城镇化有利于建设和谐社会。新型城镇化建设有利于城乡统筹，消除分配上的不公平，有效地解决社会矛盾，让广大农村户口的人共同享受到社会改革的成果，形成良性循环，造成较好的社会影响，从而让更多的人支持、参与城镇化建设，共建和谐家园，共创和谐社会。⑤

新型城镇化过程中的法律困境与对策

一是城乡规划法缺失：盲目追求城镇化速度和数量。目前，我国由于立法不健全，缺乏城乡规划法，城镇化发展一直处于不规范状态。有的以城镇化为借口，大量进行征地占地，搞基础建设和房地产开发，超前、超大规划工业园、开发区、新城区，造成了很多“空城”、“鬼城”，浪费了大量耕地，供过于求的房地产业，出现泡沫经济。

二是农民土地物权形同虚设：我国的集体土地补偿制度缺乏。根据调查显示，我国大部分地区耕地征用之后，就土地增值部分的收益分配中，投资者和政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%。这一剪刀差引发越来越多的矛盾和冲突，征地赔偿的上访案件越来越多，作为弱势群体的农民的基本权益受到严重侵犯，却无人问津。

三是户籍制度阻碍：农民工市民化待遇差异。现行的户籍和土地制度是阻隔在城乡之间的主要壁垒，使农民不能与市民享受同等待遇，50%以上的城镇化率中，城市户口的农民工并没有享受到和市民同等的福利待遇。这一点在推进新型城镇化进程中，必须尽快改革，需要政府拿出有益于农民工生存发展的政策，让农民真正看到改革的希望，主动积极地参与到现代化建设中来。

要想实现农村城镇化这一历史性的浩大工程，关键在于我国顶层设计中的法制改革。只有用法律和制度来规范，逐步推进城镇化建设，才能得到群众的广泛支持和积极参与，才能真正实现以人为本的新型城镇化目标。如何更好地推进城镇化建设是当前社会关注的热点问题之一。

首先，要完善城乡规划法。全国政协委员褚平在代表全国政协经济委员会的发言中说，产业发展是新型城镇化的重要基础和支撑。城镇化决非简单的“造城”，更不能唱“空城计”、造“鬼城”，必须要有产业、有就业、有人气。在加快推进城镇化进程中，我们既要注重发展的质量，保护好广大农民群众的积极性和利益；又要注重发展的数量，积极推动规模化和集约化发展，维护社会的和谐与稳定。推进城镇化也要尊重客观规律。城镇化是经济发展的结果，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。绝不能片面追求高城镇化率，大规模举债搞“造城运动”，否则会制造新的问题和隐患。

完善城乡规划法，转变政府职能，政府需要做的是将合理的顶层设计与积极的末端治理相结合，为城镇化造就良好的政策和法律环境，避免与民争利、公益缺位、功利上位等现象的出现。要注重环境保护，先科学合理规划，再进行建设，不能以牺牲生态环境为代价，去进行城镇化发展建设。要进行立法，保护每一个农民的基本权益不受任何单位、个人的侵犯，政府首先让利于民，不与农民争利，不偏袒某一个利益单位或个人。要进行公益建设立法。城镇化建设的核心是以人为本，政府要首先考虑广大农民的公益事业，让农民愿意成为新市民，让农民和市民享受同样的社会福利，享受同样的公共资源。

其次，要确定农民的土地物权，完善土地流转机制。在土地制度上，全国政协常委刘凡在代表民革中央的发言中表示，土地制度改革是城镇化进程中一道必须跨越的门槛。全国政协常委王光谦建议，要保障农民的土地权益，必须依法进行土地流转，让农民真正受益。随着《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》的修订、制定，土地流转将会受到法律的有效保障。

再次，加快户籍法律制度改革。促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革。中国城镇化需要户籍改革和土地改革同时进行，即土地—财政—户籍改革的全面突破。当前的户籍制度束缚了广大农民，使之无法改变自己的生存发展空间，不敢丢弃土地，到城市自由地居住发展。他们担心，一旦他们丢弃了生养他们祖祖辈辈的土地，将来在城市如果不能呆下去，那么他们就会像浮萍一样成为无业游民，没有人能保障他们及其子孙的基本权益。

最后，加快推出住房保障法。住房保障是城镇化进程中的基本民生问题。全国政协委员谢朝华在代表致公党中央的发言中说，应合理开发利用土地，盘活闲置房源，多渠道增加保障房供给。他建议，加快推出住房保障法，清楚界定各类保障房的法律定义、使用范围和标准，健全监管机制，强化政府职能，促进住房保障体系公平健康发展。所以，我国要想顺利推进新型城镇化建设，必须在考虑到农民的切身利益的前提下，建立完善的社会保障机制，通过立法来保护农民的户口转移和土地流转，农民在户口转移和土地流转时失去的利益，政府能够及时给予财政补贴，以避免发生不必要的矛盾和冲突。

城乡统筹下新型城镇化过程中法治保障的宏观适用

城乡统筹背景下的新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，要有配套的法律法规来保驾护航，只有确保法律法规的有效落实，才能为实施统筹城乡发展的总体战略创设良好的法治环境。法治保障的宏观适用表现：

强化落实依法行政工作。依法治国，首先要做到依法行政。一是以政府法制办为政府常设法律顾问机构，强化行政程序建设，全面推进依法决策、民主决策、科学决策。对征地拆迁、企业改制、建设工程、集体上访等方面重大问题，由政府法制办提供专业法律意见和建议；二是通过组织开展法律业务培训，提高行政机关工作人员的法治理念。强化依法行政理念，组织行政执法单位的法制人员、行政执法人员和其他有关人员轮流培训。健全行政执法人员资格制度，拟上岗行政执法的人员经考试合格后才授予其执法资格。严格持证上岗、亮证执法制度，组织统一的培训和考试；三是控制行政权力，规范行政行为。全面推行行政裁量权基准制度，逐步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷的评查制度。积极推进公众听证制度。

依法行政，既要求行政程序合法，又要求行政人员了解、熟悉法律法规，尽量避免执法者因不懂法而在执法过程中违法，因行政权力不受约束和监督而违法犯罪，严格审查执法人员身份，提高执法人员法律素养。

启动立法推动司法改革。依法治国，司法、检察工作是关键。近年来，人民法院以优化经济社会发展环境和维护大局稳定为目标，坚持贯彻宽严相济刑事政策。同时坚持调解优先、审调并重，充分发挥司法审判的职能作用。首先，通过积极构建“大执行”格局，创新执行监督机制，注重执行方式方法，完善执行救助机制，实现集中清“积”，改善执行难的工作局面；重视思想、能力、作风和文化建设，树立队伍人本服务意识；强化换位思考，狠抓执法规范化建设，更新执法理念，保持检察工作的正确方向；其次，查办预防职务犯罪，促进党风廉政建设，贯彻宽严相济的刑事司法政策，维护社会和谐发展，依法履行诉讼监督职责，维护社会公平正义，服务发展大局；此外，通过接受人大监督，加强内部执法监管，提升执法队伍整体素质。

逐步培育民主法治思维。新型城镇化的意义在于以人为本，提高人口素质，政府要通过各种渠道的普法教育，提速农村法治文化建设。让农民学习了解更多的政策法规，着力培养农民的法治思维，信仰法律尊重法律，使新型城镇化建设在法制轨道上健康有序运行，塑造懂法的优秀新市民。

虽然农村普及了电视、网络，还建设有乡村书社，法治文化建设已经初见成效，但是农民的法律意识还只是停留在观念上，还没有全部转化到“三农”工作中。政府应该进一步采取措施，加强农村法规政策的学习教育，营造依法办事氛围，让农民学会用法维权；不断完善农村民主制度，逐步向法治转变；深入贯彻《村民委员会组织法》，创建民主法治村（社区），让村民学会自治；保障农民的民主权利，实现村级事务公开，让农民感受到自己是自治的主人，是民主法治的受益者，与经济社会协调发展；不断健全利益协调机制，完善农村社保制度；建立完善农村法律援助制度；完善农村治安治理机制，不断净化农村社会环境；针对方方面面的矛盾纠纷，探索人民、行政和司法调解相结合的综合调解机制，渗透民主法治思维，打好农村法治文化建设的基础，让农民积极主动参与到新型城镇化建设中来。

完善监督健全信访机制。新型城镇化建设必须有法可依、有法必依。加强新型城镇化立法、监督工作，完善信访制度，加大政府监督。我国近年来虽然颁布了部分农业法律法规，但关于城镇化建设方面的法律法规还不是很健全，让执法人员在执法过程中很难有法可依，迫切需要尽快完善。那么，现有的法律法规怎样才能让执法人员做到有法必依呢？政府必须建立有效的权力监督机制，把权力放在笼子里有所约束，让全民都来监督。另外，必须尽快完善信访制度，畅通信访渠道，让市民有知情权，让市民和政府能够平等对话，培养市民的主人翁意识；涉法涉诉案件移交司法机关处理，树立政府的权威。

中国未来的发展格局要求我们，城乡必须统筹发展，而乡村城镇化是强国的必由之路，顶层设计必须高度关注“三农”，关心农民的境遇和前途。只有通过创设完备的法治环境，进一步完善立法，积极有效地保障农民的基本权益，新型城镇化才能顺利推进，城乡统筹发展才有可能顺利进展，和谐美丽家园才有希望建成，我们的中国梦才有可能早日实现。

（作者为信阳师范学院政法学院副教授）

【注释】

①单卓然，黄亚平：“‘新型城镇化’概念内涵、目标、内容、规划策略及认知误区解析”，《城市规划学刊》，2013年第2期。

②夏斌：“城镇化战略应当明晰的十二个问题”，《经济参考报》，2013年7月11日。

③④张占斌：“新型城镇化的战略意义和改革难题”，《国家行政学院学报》，2013年第1期。

⑤马凯：“转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中国特色城镇化道路”，《国家行政学院学报》，2012年第5期。

责编 / 张晓

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