治权实体论：认识党政关系新视角

姚文胜 彭箫剑

治权实体论：认识党政关系新视角

姚文胜 彭箫剑

“治权实体”理论直面中国政治体制改革的核心问题，在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的前提下，在对既往“党政合一”及“党政分开”理论建设性批判基础上，提出党政有机联结为国家治理主体的新理念，建议一方面党委与国家机关紧密联系，形成统一的国家治理主体；另一方面各方妥善分工，实现良性制衡。

治权实体 党政关系 党内法规 依法治国 合法性

党政关系的具体现实深刻影响着政治格局的样貌。党政关系的问题本质上是执政党以何种方式掌握国家政权，以何种姿态领导和治理国家的问题。新中国成立以来，中国共产党在此问题上做了持续不懈的努力和探索，取得了伟大成效，为继续探索完善党政关系奠定了坚实基础。

我国党政关系的现状及不足

党政关系在不同历史时期的变化所体现的是中国共产党领导方式与执政方式的变化，党政关系的运作应形成结构合理、配置科学、程序严密的运行机制，以保证权力沿着制度化轨道运行。简单的合或分、统一或退出并不能给党政关系带来稳定，改革中并存的不同声音也造成了现行党政关系定位的模糊。

理论层面挑战：对党领导国家事务存在认识上的混乱。虽然社会各界一致认同中国共产党是执政党，是国家全面建设事业的领导力量，但在中国共产党以何种方式行使国家治理功能的问题上，仍存在着争议和讨论，归纳起来主要有三种观点：

第一种观点把党政关系理解为对国家统治关系的安排，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，绝对不能抛开对具体统治事务的细微处理，要在原有的贯穿不同政权层级的制度化纽带的基础上，不断强化统治治理的能力。①这种思想被较为广泛地运用到实践中，具体表现为在政府中恢复了党组和纪检组，党的纪律检查委员会和政府的监察部门联合办公，中国共产党在中央和地方派出某些机构等等。

第二种观点受西方国家党政关系理论的影响，认为政党不能与国家政权机构紧密地结合在一起，呼吁要求继续推进党政职能分开的政治体制改革。只有在国家立法机关、行政机关和司法机关明显违背一般国家原理、严重损害国家人民利益的时候，才能对明显不合理的立法行为、行政行为或司法行为进行修正，对执政党直接参与国家治理持不同立场。

第三种观点主张恢复中国传统政治道统，主张王道政治、精英政治、圣贤政治，②认为政党享有最高执政的合法性，应是间接治理的主体。受此思潮影响，有关人士认为中国共产党的国家治理不是通过运用行政权力而实现的，而是靠得到人民群众的支持和拥护来实现的，由此实现“仁政德治”。政党的角色是指挥者，起的是间接治理的作用，无需事必躬亲。而国家机关的角色是直接的执行者，党政关系的运行过程是中国古代君权和臣权之间分层的变相延续，由此实现“礼法政治”。③最后，按照儒家王道政治的三重合法性标准来对权力运行作出限定，实现中国政治秩序的合法性，从根本上达致党政关系的稳定。

实践层面挑战：党政关系难以定型。首先，党的组织在国家政治生活中已经高度地国家化和行政化了，我国政党和国家机关都具有参与国家政权的相同目标，因此具有相合性，这种合力要求事实上对国家和社会的双层治理行为能够做到统一相衔接，否则就会陷入双重治理的深渊。现实中政党、人大、政府等机构主体共同分解行使着国家权力，自我不断扩张的权力难免产生互相冲突，彼此之间却并没有很好的权力规制和矛盾化解机制。其次，党政分离在具体操作层面上可能会遇到大量实践问题，可能导致不良结果的发生：一是党、政可能都怕自己管了不该属于自己管的事，因而在工作中能让一点儿就让一点儿，出现推诿扯皮、无人负责的现象；二是党、政可能都怕对方指责自己工作不负责、不主动、不作为，因而在工作中能争一点儿就争一点儿，出现越权越位、争功抢绩的现象；④三是由于党、政彼此在编制和经费上不受彼此制约，相互的依赖程度有所减弱，各机构、各组织、各单位联合行动、共同领导、共同负责的推进式执政方式可能面临挑战。

“治权实体”：党政关系的定位选择

共产党因其意识形态的特质以及党在革命中深入中国社会底层而形成的超强的政治动员能力，使得其构建的“政党—国家体系”具有渗透性、辐射性、内聚性和整合性，⑤因此笔者建议，在我国党政关系模式构建取得基础上，以“治权实体”新理论来深化改革执政党和国家机关之间的相互关系，统一安排国家治理的向度和机制，走出一条将党政视为密切合作而又相互制衡的“治权实体”的第三条道路，为深化政治体制改革不断开辟空间、提供动力。“治权实体”的定位选择，就是在把法律作为调控党政关系确定手段的基础上，对党政关系的运作常态加以理论定型，基于党的利益与国家利益、人民利益一致性的事实，使党内行为合理吸纳宪政、民主、人权、权力制约等国家理论，进一步探索完善出有利于加强国家治理能力的制度机制。

有机联结。“治权实体”理论方案首先要求建立合作主义机制，政党领导国家事务，国家机关监督党内事务，重大问题相互协商，使党政体系进一步有机联结与统一，加强系统性、整体性、协同性。首先，党政关系要维系在广泛、充分协商的基础之上，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”⑥，使党政双方都有稳定有效、方便沟通的利益表达渠道，然后“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”⑦，积极参考和吸纳意见、建议，考虑各方利益，考量各类因素，提升治理能力的科学性与现代化。其次，要求建立健全执政党对国家治理机构和事务的领导机制，建立完善国家监督机关对党内事务的权力制约，党和国家机关都要起好权力中枢的作用，将事务移交给相应的职能部门，由其独立自主地负责解决，形成一个连续畅通的政治过程，相互并存、衔接、配合、补充和监督的政治系统，使各方的合作优势充分发挥。

科学分工。“治权实体”理论方案其次要求科学合成并分割党政治理，即依照科学、优化、高效、令人民满意的原则，对政党组织、各个国家权力机构部门的管理范围和权限进行划分，并严格依照权限予以遵守，科学配置部门机构权力和职能，明确清晰稳定的职责定位和工作任务。我国宪法除了在序言中提中国共产党长期领导革命和建设之外，对党的性质、职能、领导途径、活动方式等均无详细的规定，要想使得党的治理在法治的轨道中进行，既不能缺少抽象性的原则规定，也不能缺失操作性的具体规定，有必要在宪法和相关法律中明确中国共产党的各项权力和义务，将法律规定的权力有效落实，使党的权力法制化轨道上有序运行。区分党内事务与国家事务，党内事务由政党治理，并接受国家机关监督，国家事务由国家机关治理，并接受政党领导。要求党的领导方式、工作方式和活动方式的转变，“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”⑧党政双方在明确各自“权力清单”的基础上，从纵向和横向两个维度明确各自的权力运行边际，有利于党政权责实现定位精准、功能清晰、权责一致、人事相符，从而推动党政双方依照法定权限和程序进行国家治理。

有效制衡。“治权实体”理论方案最后要求对权力运作形成有效制衡，这既包括发展外部程序对党内事务进行制衡，也包括执政党与国家机关之间的良性制衡。应当把党务公开与政务公开同步推进，使党内有关重要事务、党内相关重大决策在更大范围接受群众评议和监督。在实现公开的过程中，最需要扭转的观点是肇源于地下革命时期的党内保密观念，那个时期敌众我寡，有必要尽量保密。

但在和平建设时期，尽管有各种敌对势力，但国内还是“敌寡我众”，因此，推动党务公开与中国共产党的政党属性一致，因为中国共产党是人民的政党，政党利益与人民利益具有一致性。如果片面强调保密而将广大人民拒之党执政行为的门外，无疑是自我削弱执政基础，自我削减执政合法性。我国不存在竞争性政党制度，在中国共产党长期合法统治的情况下，对党政联结“治权实体”的监督无需通过阶段性的多党对抗来实现，而是通过治权实体长期执政过程中的内部合理权力制衡和有效自我净化来实现。

国家行政机关参与国家公共事务，通过对公共事务的管理和公共产品的提供来实现公共权力；作为一种补充与制衡，政协制度起到的是参政作用，“民主党派中央直接向中共中央提出建议”，⑨一要对政党所作出的政策和人事安排进行参议，二要对政党的职能履行状况建言献策、审查监督；人民代表大会及其常务委员会是我国的权力机关，立法权、决定权、监督权、任免权等其他权力共同组成了全国人民代表大会及其常务委员会的权力范畴，人民代表大会的国家职责似乎与政党的领导职能存在冲突，这种冲突并不是直接对立的冲突，因为这是党与国家机关在治理国家体制上范畴与职能不同的体现，政党行使的是实质领导职能，而人民代表大会行使的是形式领导职能，人民代表大会所体现的实质意志，从根本上来讲是一种党委意志。⑩

但是人民代表大会还具有更为独立的权力，立法权是关于修改宪法，制定和修改刑事、民事等基本法律，制定和修改基本法律以外的其他法律的权力，在一定意义上，也包括立法解释权。人民代表大会是宪法和法律的制定者和维护者，可以通过对议案、法案的否决来保障政党政策制定的正确性，防止政党权力滥用，因此，应适当赋予其对党内重要法规进行检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力，以监督和纠正党的执政行为，保障宪法、法律的实施。

构建“治权实体”理论模式的法律路径

构建党政关系新模式需要在法制轨道上进行。根据我国的实际，笔者建议以更加开阔的视野去界定当前我国法的内涵。通过一定公开程序，用于调整一定范围公共关系的规则都应当纳入广义法的范畴。构建党政关系的新模式，需要综合运用党内外立法的成果，根据党的基本章程的规定，在宪法框架内，稳妥并合乎理性地推进。

“治权实体”理论的宪法规定。宪法是党政秩序的保障性措施，宪法权威中渗透的恰当公权力关系是党政秩序的典型形式，需要在现有的行政机关由人大产生，向人大负责的理论逻辑上，在宪法中明确规定“治权实体”理论，将构建“治权实体”的目标、原则、主体、职能与责任等事项明确下来，再基于宪法规定进一步完善党章、法律法规、党内法规中相应的实体性规定和程序性规定，对公共权力进行合理分工并使之规范化、制度化，以条文规范的形式规范并保障好政党与人大之间的关系、政党与国家行政机关之间的关系，使宪法所规定的权力授受关系脱离徒具形式的现状，并以政治利益的恰当均衡为议题建立起非权宜、非临时的，有益于长远政治发展的统筹安排。这种在调整党政关系时运用一般性规则、标准和原则的宪法倾向，不仅有利于良性党政秩序向纵深发展，建构制衡与共治的权力体系，也是对宪法秩序的回应与补充。

党内法规与国家法律的功能衔接。党内法规与国家法律虽然是两种不同的社会调整机制，但与其容忍二者在“上下级关系”、“平行关系”等交错复杂的实践中时有背离，不如基于两者的共性设定统一规范性要求，作出一致的规范性处理，以方便政治实践的发展。党内法规和国家法律都是党的理论、方针、路线的表现形式，都是党的意志和全国意志的统一，这就决定了党内法规和国家法律能够形成一体化。“治权实体”理论要求理性地对待党内法规和国家法律，把其中相关重要部分视为我国统一规范性文件的组成部分，按照法治化的标准制定、发布、适用和审查党内重要法规和国家法律，使二者达到和促成现代法治下公平正义、程序主义、人权保障等基本精神的融通，人民代表大会制度、民族区域自治制度与党内基本制度的对接，避免和消除国家法与非正式法之间的冲突，⑪建立健全国家法治化规范制度体系，避免出现断层，减少冲突，提升国家规范性文件建设的科学化水平。

党内立法的权限回收与专业化提升。《中国共产党党内法规制定条例》中规定了部分地方党委制定党内法规的成文依据，但省、自治区、直辖市党委的立法权限行使能力却受到质疑，党内法规理应在立法专业性和经验的基础上充分反映全体党员意志和人民利益，而地方党委的立法活动在现行党内法规的制定机制下，难免会受到局部利益的限制和立法专业技术性不强、经验不足的制约，不能很好地做到代表全体党员和全国人民。

根据《中国共产党党内法规制定条例》第六条规定：“党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。”现行的党内法规制定机制只是粗略地规定将具体的立法事务交给负责法规工作的机构去执行，而实践表明，现实中负责法规工作的机构存在着稳定性不够、专业性不足等特征，地方性负责法规工作机构的法律专业性和经验匮乏。因此，党内立法权限应当分级规定，一些涉及全局性的立法权应由党的全国代表大会统一行使，一些重要的党内立法权应当明晰行使的主体。

（作者分别为中国社科院法学所博士后、深圳大学特约教授、深圳大学法学院硕士导师，深圳大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生）

【注释】

①刘建军，周建勇，严海兵：《创新与修复：政治发展的中国逻辑（1921～2011）》，北京：中国大百科全书出版社，2011年，第86页。

②蒋庆：《政治儒学：当代儒学的转向、特质与发展》，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年。

③任剑涛：“天道、王道与王权—王道政治的基本结构及其文明矫正功能”，《中国人民大学学报》，2012年第2期。

④张荣臣，谢英芬：“分还是不分，这是个问题—30年党政关系的理论研究和实践探索”，《中国党政干部论坛》，2009年第4期。

⑤⑥⑦刘建军，周建勇，严海兵：《创新与修复：政治发展的中国逻辑（1921～2011）》，北京：中国大百科全书出版社，2011年，第76页。

⑧⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日。

⑩郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第103页。

⑪张立伟：“法治视野下党内法规与国家法的协调”，《中共中央党校学报》，2011年第3期。

责编 / 王坤娜

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