京津冀区域经济一体化现状、障碍及突破

程 慧 赵建华

京津冀区域经济一体化现状、障碍及突破

程 慧 赵建华

推动京津冀经济一体化进程，需要克服体制、人才、资源、基础设施建设、合作理念、产业布局等方面的障碍，通过强化三方合作意识、建立相关的合作机制，发挥区域内科技、人才优势，打造京津唐科技产业带，推进生态环境的一体化治理进程，建设高效便捷的交通体系，发挥政府的引导作用等方式来推动一体化的进程。

京津冀 区域发展 一体化 发展构想

我国目前形成了以上海为中心的长三角经济圈、以广州、深圳为中心的珠三角经济圈、以北京、天津为中心的京津冀经济圈，这三大经济圈是我国经济中心之所在。但是，近几年来，京津冀经济圈无论是经济规模还是产业结构，已明显落后于长三角与珠三角，过度的无序竞争、重复建设带来的问题凸显，加快京津冀经济一体化进程的呼声高涨。无论是从国家整体发展战略上，还是从解决生态环境、经济社会发展的可持续性上考虑，都要求京津冀地区加快区域经济一体化进程，承担起中国经济增长的“第三极”重任。

京津冀区域发展现状

京津冀区域包括北京、天津两大直辖市、一个省会城市和11个地级市，是我国重要的政治、文化、教育、科技中心，也是我国北方地区发展最快、规模最大的经济区，同时还是环渤海经济区的核心区域。按照中央经济社会发展的整体战略要求，京津冀区域应当建成首都大型都市经济圈，成为有较大影响力的国际化大型城市群。①

近十年，京津冀区域的经济社会发展取得了长足进步，整个区域内的生产总值、财政收入、固定资产投资等经济指标实现了较大的增长，经济产业结构比较合理。但与长三角、珠三角两大经济区相比，在人均生产总值、人均可支配收入、产业布局等方面还有所差距，离建设首都大型都市经济圈的目标还有较大的距离。

整体区域经济实力与长三角、珠三角有较大差距。2013年长三角区域内的国民生产总值为11.83万亿元，珠三角区域为6.39万亿元，京津冀区域为6.2万亿元，从整体上看，京津冀区域与珠三角相当，但只有长三角的一半左右，但是从人均国民生产总值上看，京津冀只有前两个区域的一半；从人均可支配收入看，2013年长三角区域为39881元，珠三角为33090元，京津冀区域则为20130元，只比全国平均水平18311元高出1819元，与珠三角、长三角有较大差距。

区域内部经济社会发展不平衡。京津冀地区城乡二元经济结构较为明显，城市化率远远低于长三角、珠三角地区，区域内的中心城市如北京、天津与区域外围的中小城市、区域腹地的中小城镇在经济社会发展水平及发展阶段有较大的差距。从整体上看，在该区域内，河北省的人均生产总值、人均可支配收入及经济增长率等指标远远低于天津、北京，甚至落后于中西部的多省市，2013年河北省的GDP、人均可支配收入在全国排名比较靠后。由于历史及地理位置的原因，在河北省北部与天津、北京相接壤的区域内，形成了一个较为明显的贫困带，亚洲开发银行曾在2012年发布《中国河北省发展战略》报告，在“消除环京津贫困带，促进京津冀区域协调发展”一章中指出，环京津周边河北有24个县，其中需要国家及省级扶贫的就占21个，涉及到贫困人口大约200万。②

区域内对外开放程度相较于长三角、珠三角要低。京津冀地区处于中国大陆北方，在历史上一直是处于专制统治的核心地带，文化、民风均趋于保守，官本位思想与社会等级观念比较明显，商业环境不及长三角、珠三角，民众和部分企业的市场意识不强，与东南沿海一带对外开放比较早的区域相比，其对外开放程度明显偏低。2013年长三角与珠三角的进出口总额分别是京津冀地区的3.1倍与2.3倍，而京津冀地区外商投资总额不到长三角与珠三角的一半。

区域内人口发展形势严峻。从城市化率上看，京津冀地区明显不如长三角、珠三角，今后的数十年，是京津冀地区人口城市化进程的高峰阶段，大量的潜在农业剩余劳动力会向非农产业大量转移。京津冀区域内有北京、天津两大城市，对农业劳动力来说有巨大的吸引力，他们有更高的发展、就业、收入及生活质量预期，该区域内人口向天津、北京两大城市聚集的趋势还会不断得到强化。但目前的体制性障碍，使得三方之间的流动人口难以在异地获得身份认同、社会保障等各种社会福利，必定会阻碍区域一体化进程。另外，京津冀地区本身的生态环境比较脆弱，近些年的生态环境质量在不断下降，城市污染呈恶化趋势，空气、水资源污染严重，尤其是地表水污染更甚，而这三方恰恰是缺水地区，水资源供应紧张，也会阻碍区域一体化的进程。因此，未来数十年，京津冀一体化的发展与区域人口、环境、资源及产业结构息息相关，也是一体化进程中不可回避的问题。

京津冀经济一体化需要突破的障碍

京津冀区域经济一体化目前面临一些体制性的障碍有待消除，比如在区域内城市行政地位不平等，三方协调沟通机制不健全。此外，还包括在资源、人才、基础设施建设上如何进行利益共享、风险共担；三方在一体化进程中的合作理念能否一致；三方产业布局能够有效互补等障碍。

需要突破行政地位不平等的障碍。京津冀经济一体化的动机是化解当前北京市的城市病，这也是京津冀一体化的推动力量。多年来，我们一直强调首都经济圈的建设，开展多方面的京津冀合作，但由于行政体制的障碍，三方仍然没有摆脱各自发展各自为政的局面。尤其主要的是环境保护、产业转移及人口转移的，这些问题的背后是各地GDP博弈的关键所在，产业、人口等关系到各地区县的税收、就业等材质指标，③需要建立协调三方的财税、社会保障、生态补偿等相关配套机制。当前京津冀一体化需要面对当前的人口、产业、环境的现状，要制定相关政策突破行政地位的不平等，从不均衡发展走向三方平衡、协调、互补发展。

需要突破资源、人才、基础设施建设的目前不能共担共享的障碍。北京是人才、科技的中心，河北是资源大省，天津是产业中心，三方在人才、资源与基础设施建设上目前还没有完全对接，导致了一定程度的重复建设与人才、资源浪费。例如，北京的城际铁路、公交路线是否可以延伸到天津、河北的郊县，这是一个资源协调的问题。北京、天津两地是中国对外开放的中心地区，人才、资源过于集中，伴随着环境污染、交通拥堵、房价高涨、基础设施配套跟不上、城市防灾能力低等城市病的存在。如果三方能够突破空间格局上的限制，重新分配资源，就能够发挥河北的调节作用，北京、天津的压力就会大大减轻，但需要建立一个人才、资源及基础设施建设的协调机制，突破当前政策的限制，实现这些生产要素的共享共担。

需要突破三方整体合作理念及合力发挥不一致的障碍。一直以来，北京的城市功能定位是服务全国，这就必然会削弱北京在区域发展上的精力与投入，可以说北京的首都意识要大于其京津冀区位意识，这严重制约了北京整体经济优势与区位优势对天津、河北两地辐射作用的发挥。因此，三方在合作中需要达成理念的一致，建立共荣共赢、统筹规划的整体合作理念，在合力发挥上需要进一步加强。只有三方协同一致，才能缓解当前京津两地的城市发展问题。北京是首都，但同时也是京津冀区域内的城市，只有将其置身于京津冀区域，从空间格局上重新配置资源，才能发挥河北、天津的调节作用。

需要突破三方在产品市场布局上合理化上的障碍。区域一体化进程的目的是为了培育大市场，让生产要素、市场服务、产业布局等多种因素自由流动，达到合理配置。因此，当前三方需要在以上方面推动其自由流动，推进三方之间的经济与技术的协调、合作，加快区域内区县一级的产业布局合理化进程，需要发挥市场机制的基础性作用，但同时还需加强政府的宏观调控与决策联动。

总之，京津冀经济一体化，需要克服三方协调发展的各种障碍，补齐河北发展的短板，才能降低北京、天津的“吸纳”功能。因此，在一体化进程中，河北不是北京、天津的后花园，而是与北京、天津具有同等地位的发展主体，只有三方协同，才能推进一体化的真正发展。

2、主动发布权威信息。一是建立新闻发言人制度。二是建立公共服务信息定期发布制度。三是建立重大信息及时发布制度。围绕生育政策调整、医药卫生体制改革等重大问题，主动向媒体解读政策及实施情况，积极争取舆论支持。

推进京津冀区域经济一体化的构想

京津冀地区作为一个重要的经济增长极，是推动我国经济发展的重要引擎和高水平参与国际竞争合作的战略区域。根据国家领导人近段时间强调要加强环渤海及京津冀地区经济协作的重要指示来看，京津冀一体化发展被提到了前所未有的战略高度。只有不断加强三方合作意识、资源及市场要素的自由流动、公共服务的共建共享、基础设施建设的相互相通、生态环境治理的一体化，才能真正实现三方的优势互补、良性互动及发展共赢。

强化三方合作意识、建立相关的合作机制。京津冀区域经济一体化首要问题是合作，只有合作才能共赢，才能整体提升区域经济实力。建立三方利益共享及责任分担协调机制，从区域合作中加快整体一体化进程，先实现个体共赢，在个体共赢后，促进竞争机制产生。因此，必须加强三方之间的沟通、配合与联系，实现区域内生产要素自由流动、资源及优势互补，避免重复建设与恶性竞争，以最大限度的协调促进合作、促进发展。三方政府应该从发展合作的大局出发，抓住当前的发展机遇，尽快成立由国务院有感部门牵头的京津冀区域发展协调机构，突破行政体制上的障碍，该机构可以在基础设施建设、资源及生产要素整合、环境治理及保护等方面发挥实质作用，才能推进一体化进程。

发挥区域内科技、人才优势，打造京津冀科技产业带。长三角与珠三角的发展经验表明，产业链对拉动区域经济联动有重要作用，通过产业链形成经济圈。京津冀地区现在还没有明显的产业链，三方经济互补性不强，仅有的几个产业链实力也比较单薄，主要原因就是该区域内大型国有企业众多，形成了很多产业大而全的局面，难以形成产业链的互补。

当前，该区域内的产业结构存在两大问题：其一，京津地区产业趋同化严重，北京应当发挥科技、人才、信息等优势，发展高层次的知识密集型产业、信息技术产业，减少人力密集型的制造业；而天津拥有天然良港，有雄厚的制造业基础，应当着力发展装备制造、物流运输、海洋经济等产业。其二，区域内除了经济地区之外周边城市的经济实力、产业结构缺少竞争力，活力不足，由此导致了北京的核心功能过于明显，产业、人才拥挤，但资源相对不足，急需转移产业；而其他城市与北京相比落差太大，对人才、资源缺少吸引力，形成两难困境。

因此，应该大力发展该区域内立体交通体系，在河北沿海城市唐山、保定、廊坊等地兴建大型工业园区与高科技产业基地，吸引北京、天津的人才、科技资源到此落户，积极改善沿海经济带的投资环境，给予一定的政策支持，实现科技成果的产业转化，形成合理的产业链。这样，既能分担北京的城市功能，又能带动河北经济的发展。

推进生态环境的一体化治理进程。京津冀地区的大气污染、水资源短缺、资源消耗剧增等资源环境问题逐渐显现，已成为京津冀协同发展的制约瓶颈。京津冀一体化过程中，除了建立共同市场，实现要素的合理流转和优化组合外，环境治理一体化建设是一个关键要素。

京津冀地区最突出的环境问题包括大气污染和水资源稀缺，这两个环境问题都具有明显的区域性特征。京津冀地区的空气超标天数，远远高于长三角、珠三角经济圈。2012年北京市人均水资源占有量仅为193.2立方米/人，远低于国际人均水资源占有量1000立方米/人的重度缺水标准；2012年天津市人均水资源占有量仅为238.0立方米/人，约为当年全国人均水资源量的1/10；2012年河北人均水资源占有量为324.2立方米/人，属于严重缺水区域。可见，区域性的环境污染和资源短缺已成为京津冀地区共同的压力，因此，加强区域合作，通过优势集中与互补，推进环境保护治理进程，是京津冀地区发展的必然要求。在环境治理过程中，重新合理布局产业发展及重新定位城市功能，发挥各地的资源、环境、自然条件等禀赋，才能带动一体化进程，实现可持续的一体化局面。

建设高效便捷的交通体系。从国外都市圈发展规律来看，国外都市圈中的主城与卫星城之间的距离为1～2小时左右是最为合适的，这样就能保证主城区的人口在卫星城聚集，进而分散主城的压力。当前，东京、巴黎、纽约、伦敦等都市圈的主城与最远卫星城单程通行时间平均分别为69、39、41、45分钟。世界五大都市圈中除了北美五大湖区之外，其他的四大都市圈均以轨道交通作为中心城市与外围中小城市、卫星城作为交通连接点。比如，伦敦地铁有150多年的历史，共有11条长距离的地铁线，外加2条城市轻轨线，在伦敦，只要能找到一个地铁站，就可以达到任何目的地。在东京，9条主干线与3条环线地铁形成的蜘蛛网式的轨道交通网，加上新干线、城际铁路、轻轨线之间的无缝对接，不但实现了东京都市圈之间的连通，还缩短了东京到其他城市的时间。

根据国际先进经验，河北省大部分区域都能够在京津交通辐射范围内，河北省包括石家庄11省市，均在2小时经济圈内，尤其这两年我国高铁的发展，为地区空间结构调整带来了新的可能性。在现有交通网络的基础上，区域内要进一步推动城际快速轨道建设，扩充现有道路的运力，为此，京津两大枢纽应该分工合作，相互配合，实现区域内交通网呈现双中心网络运行模式。进一步强化航空、港口、信息港等交通信息枢纽与城际综合快速轨道网络相连接，建设立体式交通网络体系，实现港口、机场、铁路、公路及城市轨道交通的无缝绿色对接，缩短城际距离。

充分发挥政府对一体化的引导作用。从国外的发展经验来看，在经济一体化的过程中，政府仍是协调、整合区域经济的发起者、组织者和引导者。首先，政府应该强化经济一体化所需的制度供给，通过制度环境保证市场竞争的有序、公平、公正，减少市场机制运行的成本，④发挥市场机制在资源配置中的最大作用。其次，政府应该引导市场机制在经济一体化中发挥主导作用，政府的作用是引导，不能替代市场的作用，政府应该为市场发挥作用提供良好的环境，比如制定相关的法律政策，适度干预防止市场机制的缺陷等。最后，在公共领域应该发挥政府的主导作用。在区域经济一体化的过程中，很多公共领域的合作是市场主体不愿意涉足的，这时候就需要政府出面主导，如交通、生态环境、基础设施建设等公益项目需要政府主导。

（作者分别为三峡大学经济与管理学院讲师，三峡大学经济管理学院教授）

【注释】

①谭维克：“专家圆桌：打造京津冀世界级城市群”，《人民论坛》，2014年第13期，第38页。

②郎咸平：“京津冀一体化，要警惕曹妃甸悲剧”，《中国民商》，2014年第5期，第9页。

③刘治彦：“京津冀融合亟待破解三大障碍”，《人民论坛》，2014年第12期，第54页。

④王海涛：“区域经济一体化视阈下京津冀产业结构分析”，《东北大学学报》（社会科学版），2013年第7期，第371～372页。

责编 / 韩露（实习）

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