户籍制度改革的过去与未来

匡爱明 顾 漫

户籍制度改革的过去与未来

匡爱明 顾 漫

户籍制度作为我国公共行政制度的重要组成部分，与政治、经济发展和人民的日常生活息息相关。站在刘易斯拐点上，只有户籍制度成功转型，才能促进生产要素自由流动，真正实现和谐社会下的公平正义。文章分析了当前中国户籍制度改革的发展趋势，总结了改革的原则、困难及其解决的途径。

户籍制度改革 趋势 困境 对策

中国的户籍制度是历代政府为掌握户口数量而设置的一种簿籍登记制度。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，《条例》对迁移审批制度和凭证落户制度都做了严格规定，限制了人口在不同地区之间的自由流动，特别是城市与农村之间的自由流动。自此以后，逐渐拉大了城乡发展的差异，形成了“城乡二元结构”。

随着改革开放的深入，中国面临经济发展方式和体制的双重转型，生产要素在城乡之间的流动性加大，以往的户籍制度对迁移的限制、对公民身份的区分有悖于经济运行规律，严重阻碍了城市化和现代化进程，户籍制度改革势在必行。户籍制度改革是指从传统的城乡分割过渡为城乡一体的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的限制，使公民获得统一的身份，充分体现公民的居住和迁徙自由，消除家庭关系的社会差异，真正实现城乡居民机会平等、共同发展。

户籍制度历史回顾

户籍制度主要包括两方面的内容：户籍登记制度和户籍管理制度。我国的户籍制度有悠久的历史，户籍登记很早就出现了。甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，有“登人”或“登众”（即临时征集兵员）的记载。比如，殷墟甲骨卜辞“辛巳卜，贞，登帚好三千，登旅万呼伐”“登人三千呼战”等。《尚书·多士》篇记载：“惟殷先人，有册有典”。可见当时已有了人头统计，这可以视为我国户籍登记制度的萌芽。在古代，战国时期已经建立了与绘制田丘形状相配合的户籍地籍制度；到了秦代，随着封建制度日趋成熟，户籍登记制度也日益完善，周知民数已成为立国之本；至汉代，户籍制度已经趋于完备，户籍的内容包括每户男女人口、姓名、年龄、籍贯、身份、相貌、财富情况等，与现代中国的户籍制度已经不相上下。

1949年新中国成立初期，户籍制度基本还是“一元制”格局，户口迁移仍比较自由。1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并用法律形式明确，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

1964年8月，《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”的基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》出台，户籍严控制度开始松动。《通知》规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样，享有同等权利，履行同等义务。

1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全。同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》规定，已在小城镇就业、居住，并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》使户籍制度进一步松动。根据此意见，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定住房、合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。

2001年3月，《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》标志着小城镇户籍制度改革全面推进。《通知》规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口的落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

户籍制度改革的趋势

党的十八届三中全会提出“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”①公安部随之明确提出了时间表，即到2020年要基本形成新型户籍制度。

当前，中国户籍制度改革的关键点已经不仅仅在于放开户籍制度对人口自由流动的约束条件，其突破方向应该着眼于怎样打破现有的利益格局而不造成新的社会矛盾。有专家指出，户籍改革的最终目的就是要剥离附着在其上的诸多社会福利，以市场而不是以身份来配置资源，如此才能淡化户籍观念。②由此可见，户籍制度改革将朝着实现迁徙自由、城乡一体化、常住人口有序市民化的方向发展，主要体现为以下几方面：一是建立城乡统一的户口登记制度，二是实施居住证制度，三是健全实际居住人口登记制度。尽管迁徙自由还没有列入宪法，但中央发展民生、建设和谐社会、加快户籍制度改革等决定为户籍改革扫清了障碍，提供了政策基础，迁徙自由逐步发展为社会趋势。

目前，户籍改革的方向虽然明确，但是户籍改革的实行方案却仍在探索之中。有数据显示，2010至2012年与2007至2009三年相比，农转非人口大幅度增加，前者是后者的2.2倍，各地户籍制度的改革趋向于降低大城市的落户门槛，建立城乡户籍管理一元制。比如，广东实行的积分落户制度，河北、山西等地实行的居住证制度等。

户籍制度改革的困境

历史阻力。在传统历史文化的熏陶下，我国的户籍制度具有地域性、等级性、世袭性和社会治安职能。传统户籍的地域性束缚了人身，等级性不利于社会公平竞争，世袭性制约了不同职业间的流动，户籍的治安管理职能则不利于社会发展。虽然新中国成立后建立了新的户口登记制度，但受文化观念和计划经济体制等诸多因素影响，户籍制度并没有质的改变，人们思想中的户籍身份观念根深蒂固，很难接受户籍制度改革。

现实困难。首先，配套政策的缺乏与碎片化。目前不仅缺乏与户籍制度挂钩的相关政策，而且现行政策比较碎片化。在解决农业人口居民化问题的同时，也要颁布相应的公共服务和社会福利政策。然而目前与户籍制度改革相关的教育制度、社会保障制度等未进行调整，导致户籍制度改革无法发生质的飞跃。比如，现行的教育制度仍然偏向于保护城镇居民，住房保障制度也很少向农民开放。另外，目前已经颁布的政策，由于服务层次复杂，保障水平差距大，政策比较碎片化。比如，养老保险、医疗保险都区分为职工和城乡居民，碎片化的政策严重阻碍了户籍制度的改革和创新。

其次，公共服务设施供不应求。户籍制度改革一定要与基本公共服务制度相结合，不能解决公共服务设施的供应问题，改革只能适得其反，不仅不利于加快城市化进程，反而会对城市居民生活造成极大压力，不利于社会稳定发展。在公共服务设施供不应求、承载能力有限的情况下，面对大量从农村户口转为城镇户口的居民，中国的户籍制度改革显得力不从心。

再次，与户口挂钩的利益关系。一方面，上海、深圳、北京等城市社会福利较好，医疗、教育水平高，渴望拥有城镇户口源自于期望得到高福利待遇和更好的就业机会。另一方面，随着工业化进程的加速，农村土地升值，放弃农业户口就意味着失去耕地和宅基地，部分农民反对转为城镇户口。现实中实际存在的复杂的利益关系不利于户籍制度改革的推进。此外，现行的诸多户籍政策倾向于在学历、创造财富能力方面设置门槛，留住精英，这种实用主义的改革思维，不利于户籍制度改革朝正确方向调整。

最后，难以承担的高改革成本。经济学家辜胜阻细算改革利益账之后发现，依附于户籍制度之上的城乡不平等福利可以达到60种以上，进城之后，福利均沾，这一切都需要地方政府有雄厚的财政实力。他坦言，户籍改革要解决人往哪里去，也要考虑钱从哪里来。有研究部门测算，一个农民工的市民化，仅基本公共服务这一块就需要花十万块钱。这样一个高成本的改革需要成本分担。③但是，在我国绝大部分中小城市，地方政府没有如此雄厚的财政实力来承担改革成本，户籍制度改革无法深入、彻底地进行。

户籍制度改革的原则和对策

近年来，中国在户籍制度改革方面进行了初步探索。2009年“购房落户”在媒体上引发了热议，有一些学者认为此举是户籍改革的必经之路。然而实践证明，把住房、福利、就业等各种利益继续与户籍捆绑在一起治标不治本，不能达到改革的最终目的。2010年6月7日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，鼓励和引导农民工通过积分制入户城镇。与之类似的还有2010年4月京沪颁发优秀农民工证书，允许优秀农民工入户。然而，积分制本质上只是一个降低大城市入户门槛的措施，不能从根本上解决户籍制度改革的本质问题，而且这种措施只能在小范围实施，无法推行到全国。2003年河南郑州尝试全面放开户籍，任何人只要能提供住房证明就可以入户郑州市，然而8个月后宣告终结。

虽然户籍制度改革的呼声已久，但应该如何改革，设立什么样的户口登记标准，这些具体问题尚在探索之中，缺乏合理可行的改革方案。笔者就此提出户籍制度改革的原则和对策建议供思考。

户籍制度改革的原则。第一，自由公平，便民利民。户籍改革的首要原则理应是公平，只有在公平的基础上，才可适当兼顾其他因素。尊重人们意愿，将实现好、发展好、维护好最广大人民群众根本利益作为户籍改革的出发点和落脚点，让生产要素在城乡之间自由流动，逐步把附加在户籍之上的所有不公平权益都剥离出去，真正实现城乡公平发展。第二，科学发展，统筹兼顾。将户籍制度改革纳入社会发展和国民经济总体规划，以户籍制度为中心，同步推进婚育制度、住宅制度、就业制度、养老保险制度、医疗制度等配套制度的改革，整合碎片化的政策，促进社会协调发展。第三，因地制宜，实事求是。不仅要以创新的思维和开阔的眼界来推进改革，更要从实际出发，因地制宜、分类指导、量力而行，把改革力度、发展速度和城镇综合承载能力结合起来。第四，协调发展，良性互动。户籍制度改革必须以促进城乡社会经济结构调整与城乡一体化发展为原则④，杜绝原始户籍制度的身份歧视，加快人口流动，坚持新型城镇化道路，鼓励、引导农业人口自愿向中心城区、县城和小城镇集聚，城乡共同发展，实现城镇农村一元化管理，建立良性互动。

户籍制度改革的对策。第一，加强政策、观念引导。有关数据显示，我国1.6亿外出农民工约69%集中在直辖市、副省级城市、省会市和东部的一些城市。⑤政府应当加强相关政策宣传，引导群众正确认识城市与农村的优劣，正确认识户籍制度改革和户籍迁移政策，减轻人口过度集中给城市公共服务设施造成的压力。第二，将户籍改革进度纳入官员政绩考核。户籍制度改革涉及到农业人口转非农人口的指标，这是一个可以量化的标准，将农民工进城落户、参与社会保险、享受城市教育、就业人员比重等纳入官员政绩考核中，有利于自上而下地推进改革，提高改革效率和效果。第三，建立相应的配套机制。完善农村土地处置机制。农村户籍迁移到城镇户籍就必然面临着原有耕地、土地承包权、宅基地使用权等农村土地处置问题，许多农民抵制户籍制度改革正是因为害怕失去土地，建立完善的土地处置机制是户籍制度改革的必经之路；建立住房保障机制。落户是否必须买房，有房是否可以落户，这些都是户籍制度改革亟需解决的问题，户籍改革的前提是社会稳定，住房保障机制是影响社会稳定的重要因素，只有建立住房保障机制，户籍制度改革才能得到民众的认可和支持。笔者认为，可以将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房等政策保障范围，同时鼓励有条件的转户居民购置普通商品房；完善养老保险、医疗保险、社会救助、卫生服务等福利制度。让那些暂时还不具备在城市落户的条件或者不愿意在城市落户的人，也能在医疗卫生、子女教育、社会保障等方面，逐步享有同当地居民同等的基本公共服务。⑥2014年2月7日，国务院常务会议通过了合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度的决定，这标志着我国户籍制度改革迈出了重要一步；降低原户籍制度利益群体的损失。剥离附着在户籍上的各种福利、待遇必然伤害原户籍制度下的群体利益，应采取措施使利益受损最小化，如国家补贴、社会保险、免费入学等。

长远来看，户籍制度改革是一项收益远大于成本的改革，不但能实现社会的公平正义，而且对促进经济增长有立竿见影的效果。⑦随着社会转型的深入，户籍制度改革政策将陆续出台，与其配套的相关制度将不断善。试图打破户籍藩篱的探索还在不断进行，无论遇到多大阻力，户籍制度都必须剥离附着在其上的各种利益，坚持市场在资源配置中的基础性作用，真正实现社会的公平正义。

（作者分别为南京森林警察学院副教授，南京市公安局六合分局民警）

【注释】

①《十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。

②“户籍制度改革让居民享同等待遇”，《南方日报》，2013年1月8日。

③⑤⑥“户籍改革复杂点是和各种利益挂钩”，2013年12月19日，http://china.cnr.cn/yxw/201312/t20131219_514436711. shtml.

④郭奕晶：“浅谈户籍制度改革应当遵循的原则”，《法制与社会》，2010年第4期，第146～147页。

⑦“经济学家称户籍制度改革收益远大于成本”，《北京青年报》，2013年3月3日，http://news.qq.com/a/20130313/000 361.htm.

责编/ 于岩（实习）

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