风险社会政府公共危机管理机制的优化与完善

马 慧

风险社会政府公共危机管理机制的优化与完善

马 慧

风险社会已经来临，公共危机难以通过社会体系自行化解。对我国而言，各级政府是公共危机管理的首要主体，但目前管理理念、体制及模式下政府危机管理的效果并非良好，公共危机管理失灵现象频现。文章认为应该从管理理念更新、官僚体制重塑及加强协作治理体系等方面化解管理失灵，优化体制机制。

风险社会 公共危机 危机管理 政府 官僚体制 协作体系

风险社会已然来临，公共危机频发已经成为客观存在的事实，危机管理已经成为政府的常态性职能，而政府危机管理在风险社会中面临着严峻的挑战。文章基于风险社会理论来探究公共危机治理问题，尤其是政府在应对公共危机管理中面临的困境与相关对策。

风险社会、公共危机与公共危机管理

德国学者贝克是最早关注并系统研究风险社会的学者之一，首次提出“风险社会”这一概念。在其1986年出版的《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中，贝克从生态危机入手，将生态危机视为工业文明下的重要社会危机，由此断言工业社会发展面临巨大困境，全球正处在与传统社会完全不一样的“风险社会”之中，风险社会有两个重要特点：一是风险的扩散具有不确定的逻辑性；二是影响社会风险的因素多种多样，诸如社会结构、社会制度及社会关系的发展等。①在他看来，风险社会已经完全来临，风险社会的到来给我们传统社会的风险治理机制带来了新的挑战。传统的社会风险治理机制主要侧重于对客观风险及灾难的预警、防范及事后处理，对主观的风险基本上是少有对策。但是现代社会风险的隐蔽性加强，对社会的冲击更多地是体现在对人类主观认知上，人类主观认知形态带来强烈的不确定性与群逐性，当人类对某类风险知识欠缺之际，在心理上表现出来的不确定性及不安全性会大大影响人类的判断力及认知能力，由此可能会引发不良后果。

与贝克持同样观点的是英国社会学家安东尼·吉登斯，在吉登斯看来，现代社会风险同样是现代文明发展的产物。风险社会与科技的迅猛发展密切相关，人类社会处在现代科技的前沿，各种难以预料的风险随时可能会来临，因此风险难以把握与预测。吉登斯还对社会风险进行了一系列的分析，如将风险、威胁、灾害等概念相区别，风险是潜在的，而威胁或灾害可能是风险的结果，现代社会风险并不比传统社会更危险或更具威胁，风险的威胁力与破坏力则是与风险的类型相一致。②

风险社会中的种种因素，比如政治、经济、环境、生态等各种因素均会引起公共危机，比如我们今天政治体制改革之后于经济发展所引起的危机、地方政府的不恰当作为引起的危机等等。此外，在当今信息化的时代，还需要特别关注公共危机的扩散效应，危机一旦发生，就会伴随各种载体迅速传播，政府很难进行“精准地”消解，这种扩散势必会引起连锁反应。引起公共危机的因素是复杂的，这种复杂的结构性使得公共危机的治理主体不能是单一的，一般包括政府、企业、社会组织、公民等多种主体。但每一治理主体自身均存在不可避免的内在困境，比如政府政策失灵、市场失灵、企业社会责任淡薄、公民集体行动困难等。要想解决这些主体各自的内在困境，就必须寻求主体之间的搭配协作，主体之间的合作与搭配就成为了多元主体进行合作治理的图景，但合作治理显然是表象的，无论如何合作也不能掩盖多元主体治理结构下的主次关系。

由此表明，在风险社会之中，无论是何种因素引起的公共危机，都会改变社会固有秩序，引发社会秩序的混乱，而公共危机难以通过社会体系自行化解。对我国而言，由于在政府主导型体制中，政府是应对与管理公共危机当仁不让的主体，但目前各级政府管理理念、体制与模式再危机管理中发挥的成效并不够好，管理失灵现象频现，这是值得警醒的问题。

政府公共危机管理失灵的表现及原因

“人治”化管理在应对及管理公共危机时进退两难。突发事件处理上，容易引起公共危机的扩散。政府在突发事件的处理上，行政不作为及行为失当现象突出且交错出现，引发了危机的扩散。从实际行为上分析，不作为与行为失当是两种不同的行为表现，但其根源是一致的，均表现为政府对突发事件的出现、原因及防范措施缺乏足够的认知，从而在处理突发事件过程中行为不当或干脆“不作为”。“人治”化的政府知识系统封闭，新知识和意见难以融入到政府知识系统之中，导致突发事件处理不及时或不当。

政府公共政策及行为模式背离公共危机治理的逻辑。各级政府均是由横向、纵向交错的部门组成，各部门及其官员有不同的利益追求，这种利益差异会导致政府部门应对公共危机时选择不同的策略，部门与官员的利益实现背离公共利益，危机应对中难以分清公利与私利，势必就会影响危机管理的成效。

部分政府官员的不当言论经现代媒介放大，引起政府自身的危机。现代社会是一个信息社会，信息时代的媒介具有相对的独立性，与传统的媒体相比，政府的控制力度要小一些，比如BBS、评论跟帖等。当政府官员应对公共危机时有一些不当言论，经过自媒体的放大，民众将目光聚焦在不当言论之上，导致政府面临信任危机，也会影响危机管理效能。

“运动化”的公共危机治理思维与方式难以有效应对公共危机。长期以来，很多地方政府应对公共危机时，采取严防死守的策略，运用运动式的治理思维、公共话语乃至策略方式，比如组建临时性的领导班子及进行广泛的政治动员。这种思维与策略不够科学，具有明显的“人治”色彩。当然，运动化的思维与策略可能在短期之内见到成效—维持了社会稳定，成为官员获取政绩的一种路径。当一些官员从这种路径中得到了好处，其他官员就会效仿，最终将运动化的治理模式发展成为政府应对危机的常规模式，这就是一种“路径依赖”，最终影响公共危机治理的效果。

现行的官僚体制在应对公共危机时形成了“有组织不负责任”的状态。现代的官僚体制是在资本主义走向垄断的过程中形成的，在自由资本主义时期，经济危机周期性爆发，急迫需要政府干预，政府作为一只“看得见的手”能够化解经济领域的危机。政府在市场失灵时候的有效性，使得管理型政府及现代官僚体制形成。政府应对公共危机显然要依赖官僚体制，但是任何制度的设计均存在无可避免的自身制度缺陷，官僚体制的“有限理性”与“独特利益视角”就是这种制度缺陷，导致了政府在应对公共危机时形成“有组织的不负责任”的状况，其主要体现如下：

应对及管理危机时的基本路径。第一，在应对公共危机时候，官僚体制通常会刻意强调规章制度在解决危机中的作用，且有夸大之嫌，而忽视了公务人员、专家学者、公民及社会组织的能动性，这在一定程度上抑制了应对危机的创造力。③在遇到公共危机时，一味地出台规章制度，使得治理危机的路径陷入了“制度怪圈”中，应对危机时规章制度很重要，但很多制度缺乏可操作性，显得呆板机械，缺少变通，无法应对风险社会危机的复杂局面。而且规章制度往往也会成为有关部门应对危机不力的借口，成为逃避责任的托词。

第二，在应对危机时，过度依赖于科层体系的组织机构。通过不断地设置新的机构，再辅之规章制度来寻求危机的解决，这样不但不能解决危机，反而会陷入“机构怪圈”，一方面是机构臃肿、人浮于事，另一方面，机构过度、人员过多导致办事效率下降及运行成本增加，反而不利于危机的解决。

第三，官僚体制往往在公共危机预防及应对上进行部门职能划分，形成责任机制，但这些责任机制有僵化的危险，因为公共危机的起因是复杂的，变化也是多样的，僵化的责任体系其职能是短暂的应对，而不能长久防范，也会容易陷入有组织不负责任的状况之中。

政府官员的素质结构与利益结构。第一，政府官员要具备应对公共危机与解决公共危机的能力与知识，在风险社会之中，公共危机是多元与复杂的，如果没有相应的知识结构，是难以应对的。除了需要具备应对公共危机的知识体系之外，还必须具有将这些知识运用于解决危机的实际能力，这是一种执行能力。当前，政府官员应对危机的执行能力普遍不足。

第二，从利益结构看，官僚体制下的政府官员普遍存在三种身份，一是“公共人”角色，执行公共利益，维持法律及体制的效益最大化；二是“系统人”角色，维持本部门利益及本系统利益的最大化；三是“经济人”角色，谋求个人利益最大化。这三种角色身份在应对危机时会发生冲突，官员通常会选择三种身份利益的妥协，但这样势必会影响到公共危机的解决与治理。

政府垄断式的管理方式在当前应对公共危机时会力不从心。风险社会公共危机的管理主体虽然是多元的，政府无疑是其中最重要的主体，但是，这种当然的重要性并不意味着政府就应该垄断公共危机管理。在现实中，政府经常扮演这种垄断式角色，其常态化的治理模式被移植到公共危机管理中，即便是有其他主体参与，往往也只是扮演辅助者的角色，而且这些辅助者没有制度保障，在实际中能效也不高。风险社会公共危机日趋复杂，政府垄断会导致其自身的吃力，结果往往力不从心，疲于应付。

正如吉登斯所言：“现代社会是如此的纷繁复杂，任何一个行动者，不管其是公共的还是私人的，不可能具备解决任何危机的能力与知识。”④更何况，我国正处在社会转型期，公共危机是多样而复杂的，不管是政府、市场还是社会组织、公民均无法单独来解决。必须要加强各类主体之间的开放性，强化多元主体良性互动的协作治理机制建设，否则无法应对风险社会中复杂多变的公共危机。

政府公共危机管理失灵的消解路径

更新政府的危机管理理念。其第一要务就是政府应该树立危机理念，这是一种全方位的理念，应该贯穿于政府工作始终。政府传统的危机理念是着重政府行为对危机的回应与治理，这是一种被动式的治理理念，比如遇有洪灾、旱灾进行直接救灾行为。这种被动式的理念难以适应我国转型时期的风险社会。

第一，要树立公共服务的理念，公共服务理念与危机管理是相伴相生的，危机管理的效果取决于政府的公共服务水平，同时服务是一种姿态，也是与危机制造者进行沟通的一种形式。第二，以人为本理念，任何危机面前人的生命是最宝贵的，人的生命是最有价值的，不能为了财产或公共利益而牺牲人。第三，成本理念，危机管理是需要付出代价的，如前所述，政府陷入了规章、机构及人事怪圈之中，成本高而且难以实现有效的管理，因此需要确立成本理念，过去一直强调的不惜一切代价的维稳思维是要改变的。第四，周期理念，任何危机从产生到爆发是有一个过程的，政府应该研究危机发生的根源与规律，做好预防应对策略。第五，缓和理念，在危机即将爆发之前，政府应该做到有效地缓和，防止矛盾的激化，将危机的负面影响降到最低。

除了做到上述理念更新外，还需要将政治系统中的“人治”观念予以更新，政府失灵、市场失灵有很大程度上是人治所致的，必须在经济、社会、政治领域引入“法治”理念，将法治的理念嵌入到危机管理制度体系之中：在理念上确立政府为危机管理的主体；在制度上要确定法律规范的至高地位，政府部门、官员的行为均要有法可依，在法律框架下行事；在行动上按照法律及规章行事，做到进退有度，灵活应变。

重塑官僚体制。仅有理念的更新，还不足以解决政府危机管理失灵问题，而且理念更新本身也得依赖体制的支撑。就我国现行的管理体制而言，国家权力的纵向分权使得公共危机发生的风险增加，出现了一定的权力上的真空。行政区划体制就是这种纵向分权的结果，这种模式与经济、财政结合在一起，除非有强烈的外力作用，否则难以打破，即这种模式具有强烈的封闭性，也容易造成政府在治理危机中的路径依赖。而且，政府部门中的利益结构在危机管理中经常公私难分，导致了治理成本的增加及“搭便车”现象突出。

重塑官僚体制，增强政府公共危机治理的能力。可以借鉴国外的“网络式”行政区域管理体制，这种模式不等于行政区划体制，这是分割式的行政模式，介入上级政府与下级政府之间，其权力来自于上下级政府的让与，其机构设置可以由各区域政府按照比例进行委派，领导人由共同上级政府指定，并可设置若干委员会作为协调机构，针对不同的危机进行干预、预防及处理，这样就能将各地政府的治理能力进行整合，形成合作治理的效果。更重要的是，这种管理体制有利于建立各地政府的协商机制，实现信息共享，并通过制度来协调各自利益，能够实现区域内各政府的集体行动，能够有效地实现危机预防与处理。

建立“协作”治理体系。如前所述，现代风险社会危机多样复杂，一个政府、一个部门、一个组织是难以应对的，需要各类主体形成合力，因此，构建政府、市场、社会良性互动的公共危机治理体系是应对及解决公共危机的唯一体系路径。⑤要打破国家与社会之间的壁垒，健全基层民主体制与社会管理体制，积极引导公民、社会组织参与公共危机治理。

不可否认，虽然政府主导的危机管理体制在应对公共危机时发挥了重要作用，但面对危机的复杂与多变，政府往往会力不从心，自身的资源、能力、体制难以独立应对，必须要加强与市场、社会的横向合作。因为社会、市场本身就具备一定的社会责任，包括法律、道德、道义等方面；而且市场、社会本身资源比较丰富，政府手中资源虽然丰富，但单独调动起来往往比较困难，而市场、社会就能够进行及时的配置，可以为应对公共危机提供诸多的资源便利。因此，国家、社会、市场的互动协作是必要的。

随着全球化的到来，风险会跨国家的扩散，风险所引起的公共危机也会在国际社会扩散，这不但使得风险防范越来越难，也导致治理变得复杂。因此，协作体系除了本国的政府、市场与社会互动之外，还应该保持国际间政府应对公共危机的协作，树立集体行动逻辑，通过对话、谈判、协商、沟通等机制达成国际协议，在反恐、气候变化、打击贩毒等各领域多合作。

（作者单位：包头师范学院）

①［德］乌尔里希·贝克：《风险社会：迈向一种新的现代性》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年，第1页。

②［英］安东尼·吉登斯：“失控的世界：风险社会的肇始”，薛哓源：《全球化与风险社会》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第129页。

③金太军：“政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径—基于风险社会视域”，《学术月刊》，2011年第9期。

④［英］安东尼·吉登斯，克里斯托弗·皮尔森：《现代性—吉登斯访谈录》，尹宏毅译，北京：新华出版社，2001年，第27～39页。

⑤许敏：“风险社会下的政府危机管理创新”，《人民论坛》，2013年第2期。

责编 / 许国荣（实习）

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