国家与社会关系发展现状及改革方向

努力曼·依米提 斯坎得尔·依布拉音

国家与社会关系发展现状及改革方向

努力曼·依米提 斯坎得尔·依布拉音

国家与社会关系格局是一国政治经济发展的核心问题。改革开放以来，我国国家与社会关系发展取得了较大的成就。但两者还面临很多挑战，应该继续推进国家与政府管理体制与观念的改变、强化公民社会及社会组织的培育、推进民生及提高公共服务的水平和继续推进政治体制改革等，构建国家与社会关系互动发展、和谐双赢的格局。

国家与社会关系 民主法治 政治体制 改革方向

中国国家与社会关系的发展成就

在过去的30多年里，尤其是进入21世纪之后，我国的国家与社会关系发展格局在充分调动国家与社会双方的积极性与能动性的情况下，取得了较大的成就。一方面构建了国家与社会协调治理的新机制，促进了国家与社会的良性互动，另一方面又改善了民生，发展了社会主义民主法治建设，极大地推动了社会主义事业的发展。

发展并构建了国家与社会协同治理的新机制。第一，社会管理主体结构得到了优化。从20世纪80年代中后期之后，随着改革的深入，我国计划时代里的“单位”体制逐渐瓦解，由政府、单位承担的社会事务开始向社会转移，基层组织的权力结构与治理模式发生了较大变化。居委会、村委会、社区委员会等基层群众自治性组织其权力范围、管理对象在不断扩大，一方面既要承担宣传国家政策、法律的责任，同时还要协助基层政权组织进行治保、卫生、文教；另一方面还要负责基层社会的自我管理、自我服务的公共职能。国家权力与社会权力之间的协同治理的局面得以形成，从原有的政府是单一的社会管理主体发展成为多元化的社会管理主体体系，包括由政府、党组织、群众自治性组织、社会组织、社区机构在内的多元化主体共同发挥作用，分享社会管理权力。可以说，中国的社会管理结构的运行机制已经从行政主控型向民主参与型转变。

第二，公共服务与公共产品的供给得到了提升。近十年来，国家与政府提供的公共产品与服务的项目、范围不断扩大，覆盖了教育、医疗、社保、文化、住房等领域，涉及到45大类近百个公共服务项目，城乡一体化的公共服务制度基本建立，城乡均等化的服务目标基本实现，形成了政府主导、社会参与、公民参加的公共产品与服务供给模式。①就我国目前的情况来看，还是要继续坚持政府主导为前提，促进政府由管理职能向服务型职能转变，并能够在公共产品与服务中投入更多资源。同时，也需要发挥市场机制的作用，吸引与鼓励社会组织参与公共服务，发挥市场及社会的在公共服务过程中的独有地位。近些年，民间组织及各类中介组织在公共服务的领域在不断拓宽，有效地弥补了在公共服务领域政府力量单一的弊端，而且社会组织在公共产品与服务的供给过程中，还能够带动社会就业及促进基层民主的发展，可谓是一举多得。

第三，公共危机协调治理机制的形成。我国正处在社会转型时期，传统的依靠政府主导来解决社会治理危机的管理模式已经不能适应社会发展的需要，近些年来在政府的引导下，国家与社会共同应对公共危机的机制已经初步形成。在公共危机管理中，政府、社会组织、公民、企业等各类主体发挥各自的优势，在协同治理过程中形成面对危机时的多元处理格局，在危机实践处理中起到了较好的作用。2007年我国颁布了《突发事件应对法》，在该法的规范下，各地纷纷建立了公共危机协同处理机制，包括信息资源整合机制、危机预警机制、社会参与下的透明决策机制及后续监督机制等，很好地应对了过去十年转型时期面临的各种公共危机的挑战，保持了社会的稳定。

改善民生、发展民主法治来共同推动社会进步。第一，国家与社会共同推动民生的改善。在民生改善上，在改革开放30多年来的效果非常明显，尤其是近10年来，国家财政大量投入，与社会一起，在居民生活条件、医疗卫生、文化教育等方面取得了较大的成绩。具体表现为：居民生活条件的改善，居民人均可支配收入持续增长；由国家主导，社会参与的医疗卫生资源投入不断增加，城乡之间、区域之间的卫生医疗差距在不断缩小；国家与社会对文化教育事业的投入在不断扩大。据统计，在2009年，我国九年义务教育的普及率就已经达到了99.9%，民族地区达到了96%。②

第二，社会主义民主法治建设开辟了新局面。其一，国家与政府权力在法律框架下运行，提高了履职能力。在权力机关建设方面，人民代表大会制度不断完善，人民代表的选举制度更加公正，代表覆盖面越来越广泛，更好地行使了其监督权、立法权。在行政机关建设方面，在国务院提出建设服务型政府目标的统一指导下，各级地方政府积极转变政府职能，提高政府的公共服务能力，逐步建立了民主、透明、开放的决策机制，使政府的管理与服务行为不断规范化、制度化、程序化，提高了政府民主化建设的进程。

其二，国家与社会的共同监督机制基本形成。近些年，在政府与社会的共同努力下，我国的公权力运行监督机制的内外环境有了较大的改善，国家与社会协同监督体系在不断完善，不仅规范了国家公权力的运作，还巩固了国家与社会的互信关系，在一定程度上缓解了国家与社会的紧张关系，减少了政府决策的社会阻力，提高了公权力的运行效率。

其三，社会主义民主法治建设全面铺开。从党的十五大确立“建设社会主义法治国家”的目标以来，我国的社会主义法治建设取得了很大的成就，社会主义法律体系已经基本形成。对国家而言，确立了宪法与法律的最高地位，明确了国家权力应在宪法与法律范围行使，保障了人民当家作主的地位。对社会而言，基层群众自治民主得到了发展，各种民主参与、民主选举、民主管理及民主监督机制初步形成。

国家与社会互动双赢的和谐局面基本形成。第一，继续深化政治体制改革，进一步推动政企政社分开。从1998年开始推动政企分开、政社分开及精简机构的政治体制改革，时至今日，已经十多年过去了，政治体制改革得到了进一步深化，推进了国家机关决策权、执行权与监督权的制约分离，理顺了国家与社会、政府与市场之间的关系，将一系列不适应市场经济发展要求的制度逐步取消。同时，通过《公务员法》的实施，政府问责制、有限政府制也在逐步发展，政府在经济领域管理的有限性理念得到了确立。总之，以政治体制改革为导向，国家与社会关系的格局调整是沿国家权力在缩小，社会、市场的权力在扩大这样的方向而前进。

第二，社会组织及其自我服务能力在提升。社会组织的发展程度及其自我服务能力范围的大小是衡量国家与社会关系的关键要素之一。在改革开放之前，我国的社会组织发展程度较低，绝大部分社会组织具有官方或半官方背景，对意识形态及政治体制有强烈的依附性。经过30多年的发展，我国的社会组织发展迅速，据民政部统计，到2012年底注册登记的社会团体、基金会、协会、民办非企业组织等各类社会组织已经达到了465120个，全国性的社会组织就已经达到了3000多家。③社会组织在公共服务与产品供给、公民利益表达与协调、社会危机管理、社会福利事业、社会监督、维护社会稳定及培育公民理性等方面发挥了不可替代的作用。尤其是在生态环境保护、扶贫助困、公民维权、社区服务等领域，社会组织的更是活跃，不断增强服务社会能力，很好地架起了国家与公民沟通的桥梁作用。

当前国家与社会关系格局发展面临的问题

由国家管制型体制转向政府与社会共管的服务型体制尚需时日。第一，国家与政府在角色与功能定位还有偏差。当前我国各级政府还是以经济发展作为政绩考核的指标，对社会发展的指标较为轻视，这样的理念导致了政府的经济管理与社会管理职能不协调。由此导致政府在发展经济、干预市场方面表现出过高的热情，甚至为了经济的发展不惜破坏市场规则，权力寻租的现象时有发生；同时，政府对于社会、民生的发展改善漠不关心，甚至是排斥来自社会要求的权益与诉求。显然，政府与国家的这种角色与功能的错位，是导致有些地方民生矛盾突出、社会管理混乱的原因。

第二，对社会管理创新机制认识不足。如前所述，虽然我国政府与社会协同治理的管理体制取得了较好的发展，但并没有从根本上改变国家与社会的对立紧张关系，政府依然没有用“治理”观念来取代“管理”观念。无疑，治理体制是需要国家培育与社会不断发展壮大才能形成，但当前很多地方政府还是持有管制型理念，对社会、公民及社会组织持不信任态度，不愿意接受社会力量参与社会管理，这就导致了社会管理创新体制的发展动力不足，社会力量也不能很好地对政府实施监督，从而未能改变一些地方一元化行政管理的社会管理体制。

第三，国家与社会关系发展的内生动力不足。长期以来，我国社会发展缺少独立性，社会力量从来就没有成为一种抗衡国家权力的体系。这就直接导致了我国公民社会、市民社会发展滞后，依托于社会的社会组织不可避免地保持对国家、政府的依赖，导致了社会组织发展的内生动力不足，且行政化、官僚化倾向日益严重。对国家而言，长期管制型体制使得管控社会组织、社会力量的思想还存在，政府对社会组织、社会力量缺少信任，无法达到善治所要求的政府与社会对公共生活的合作管理。由此可见，双方在改革过程中都缺少主动性，内生动力不足。

在民生发展及社会矛盾化解中也存在诸多问题。第一，经济的快速发展与社会结构的变化带来了负面效应。我国现在已经进入了改革开放的深化期，社会发展中的结构性问题突出，贫富分化严重，阶层结构固化严重，而且还具有“代际”传承的迹象。社会民众对社会结构的分层与固化有较大怨言，社会矛盾在激化。这些问题如果得不到有效的解决，将会对改革开放有较大的负面影响。我国目前的社会结构呈现的是“两头大，中间小”的状态，改革开放的成果没有惠及全民，这种不合理的社会结构与经济问题进行结合，就会直接危及到国家与社会的稳定，有很大的政治、经济风险。

第二，在社会关系改善及社会稳定维持上存在问题。在经济快速增长与社会急剧转型的情况下，社会关系的格局呈现出多元化、激烈化、复杂化的趋势，社会矛盾在激化。据有关部门的统计，从2003年到2013年，我国的群体性事件增长了近10倍，信访高峰多次出现，极端的对抗维权方式也在不断增加。④其实，信访制度面对这种复杂化、激烈化的社会矛盾，是难以有效解决的。但社会成员之所以还是选择这样的手段，说明当前政府接受社会诉求的渠道不畅通。当然，很多地方政府已经意识到这个问题的严重性，但在矛盾化解手段上还是坚持维稳思路，各级政府投入了大量的精力来维稳，使得社会陷入了维稳管理的怪圈之中，越维越不稳。事实也多次证明，压力型的解决机制并不能适应社会转型的需要，此时，需要更多的是依靠社会自身的沟通与协商机制来解决，扩大民主与社会、公民参与力度，加强政府、社会、公民的三方合作，才是解决社会矛盾的根本机制。

政府提供的公共服务覆盖率及社会组织自我服务水平有待提高。第一，政府提供的公共服务的质量与范围远远不能满足民众的需要。中国社会科学院在2012年的一项针对中国社会发展状况的调查中显示，民众亟待解决的民生公共服务质量与范围均不能令人满意。这些问题与当前我国政府的公共服务水平有很大的关系。从实践来看，近些年政府在公共服务领域的成绩是有目共睹的，一系列的配套制度也建立起来了，但一些地方政府仍然还沉浸于行政管控，缺乏主动服务意识，过于注重GDP增长，没有将经济增长的成果进行利于民众的二次分配。从长远来看，国家必须继续提高公共服务水平，促进国家与社会的良性互动。

第二，社会的自我服务体系不健全。由于历史与现实原因，我国的社会组织虽然自改革开放以来发展迅猛，但其组织完善程度及对公共服务的贡献与发达国家还是有较大的差距。从长远目标来看，我们要造就一个组织体系完备的，自我服务能强的社会。但从当前的情况看，政府的轻视、不信任甚至是恐惧社会组织的发展，这样的观念给社会组织自身的体系建设带来了困难，比如没有良好的法律环境、法律缺失、注册艰难、资金匮乏、人才凋零等。如此一来，社会组织就难以胜任社会管理与提供公共服务的职责，制约我国社会自我服务水平的提高。

国家与社会关系发展方向

第一，国家与政府转变管理理念与体制。当前，行政主体还没有完全实现从管理到治理的转变，也没有完全实现从管制型政府到服务型政府的转变，更没有从无限政府到有限政府的转变。这三大转变至关重要，在未来的改革中，应该针对各级政府持续推行这一改革目标及观念，并建立相应的配套制度，强化社会协同参与机制及外部监督机制，以此来削弱社会管理中的行政色彩。同时，继续推定公民社会、理性社会建设，发挥社会成员在社会治理中的作用，推定国家与社会协同治理的全面转型。

第二，培育社会与社会组织的成长。国家与社会关系的格局体系，仅有国家与政府一方的改革还不够，还必须培育公民社会，促进社会组织的发展，强化社会的力量，这样才能达到国家与社会的良性互动。在这方面，未来的改革方向应该是继续放开对社会管理过死的某些领域，强化社会组织的独立性与中立性。社会组织的发展成长是不可逆转的，只有通过合理合法的引导，将其纳入到国家与社会发展的格局中来，才能使其成为社会发展的建设力量。总之，要继续放松对社会的管制，让社会及社会组织获得更大的发展、成长空间。

第三，继续改善民生及提高社会公共服务的水平。民生及公共服务是改善国家与社会关系的润滑剂，也是国家与社会关系格局发展的基础性条件。在未来的改革中，一方面政府应该继续加大投入，确保财政收入向民生及公共服务领域倾斜；另一方面，政府要继续强化与社会的合作，了解社会及民众需求，利用宏观调控政策及发挥市场机制的作用，提高民生与公共服务的水平。

第四，继续推动政治体制改革，寻求国家与社会的合作与共识。当前政治体制改革相对于经济体制改革，显然是比较滞后的，未来应该继续推动民族、政党与国家、政府、社会之间的政治关系变革，深化国家机关体制改革。在政治体制改革中，寻求国家与社会之间的深层次合作，加强双方的互信关系。因此，民生的改善、服务性政府的建立、公民社会的参与、民主法治的推进、利益分配的调整等问题，都应该朝着国家与社会合作共识的方向去发展和推动。

（作者单位：新疆农业大学）

【注释】

①吴克昌，杨修文：“公共服务智慧化供给：创新要素与模式构建”，《湘潭大学学报（哲社版）》，2014年第1期。

②张威：“论义务教育财政制度下的办学体制改革”，《教育理论与实践》，2013年第13期。

③张婧，李小芳：“非政府组织的社会效用及其运作途径”，《人民论坛》，2014年第2期。

④刘正强：“信访的‘容量’分析—理解中国信访治理及其限度的一种思路”，《开放时代》，2014年第1期。

责编 / 丰家卫（实习）

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