以广州为例谈如何完善控制性详细规划编制

曾庆泳

(广州市城市规划编制研究中心，广东广州 510030)

广州市城市规划管理“一张图”(以下简称“一张图”)是结合广州市城市规划工作实践，以控制性详细规划(以下简称“控规”)信息为主导的，直接应用于城市规划管理工作的管理图则形式，是规划管理部门开展日常规划管理和规划行政审批工作的法定依据。“一张图”最早于2005年投入使用，经过连续几年来的动态维护更新，“一张图”数据不断得到完善。然而，在快速城市化及市场经济体制下，“一张图”在实施和指导城市建设过程中，规划控制指标过细、控制指标弹性不足、建设用地布局偏离实际建设需求等问题日益突出，有必要对“一张图”的构建与实施进行检讨与回顾，梳理和分析“一张图”控规信息在实施过程中的问题，以期为新一轮“一张图”的完善工作(即控规编制与修编)提供借鉴。

1 存在的问题

1.1 总规与控规衔接不足

依据2008年颁布实施的《城乡规划法》规定，市总体规划(镇总体规划)是指导控规编制的依据，控规的编制必须与总规相衔接。控规中划定的城镇建设用地必须与市总规(镇总规)确定的建设用地相符，即强调建设用地在规模和空间布局两方面应与总规相一致。根据这一要求全面检讨和梳理现行“一张图”数据，其中广州市中心六区范围内的控规与现行市总体规划(2001～2010)完好衔接，市总体规划各项要求基本得到落实。外围各区中控规与总规的衔接情况不大理想，控规建设用地与总体规划建设用地在空间布局上出入较大。

以纳入“一张图”平台中的已批控规为例，番禺区23项已批控规中，与总规建设用地完全相符的仅为4项，完全不符总规的3项，部分与总规相符的多达16项(如图1所示)。这23项控规总建设用地面积为67.95 km2，在空间分布上与市总体规划(镇总体规划)不一致的建设用地面积为18.89 km2，约占27.8%。

图1 番禺区已批控规与总规对比图

1.2 专项规划与控规衔接不足

部门规划与专项规划历来存在“两层皮”现象，具体为:

1)部门规划无法落地，实施性不强。一般而言，职能部门牵头编制的部门规划更多地从自身职能出发，各项设施和管道的规划基本按服务范围和需求规模角度考虑设施的落地和敷设，其所掌握的城市规划资料、国土规划资料相对时效性较弱，导致部门规划的设施、管道的落地布局与城市规划用地布局相左，如供电部门的变电站用地与城市规划居住用地重叠、高压电走廊穿越居住区、污水处理厂靠临学校用地等矛盾现象。然而在该类问题协调过程中，设施用地的迁改调整困难重重，要么在合理范围内无白地安置，要么超出设施的合理经济布置范围。

2)控规中市政规划与上层次市政专项规划衔接不足。总规层次、分区规划层次的市政规划主要是从全局或区域角度预测各类设施的规模，预留相应的设施管网用地，但限于规划深度的限制等原因，在指导控规层面等下层次市政规划过程中往往出现规模不符、用地不合理、管网体系不成系统等复杂问题［1］:如控规规划人口与总规人口规模存在差距，以花都区为例，控规确定2020年总人口控制在200万人以内，预测2020年用水量为187万m3/d;而按照《广州城市总体规划(2010～2020)》，2020年花都区规划人口约155万，预测用水量为114.4万m3/d，两者存在明显差距。

1.3 控规调整较为频繁

“一张图”在面对日益深入的市场体制改革，在快速增长的城市建设面前，控规的刚性有余、弹性不足等问题日益显露。据统计2009年以来，控规调整案件共计约838宗，并呈逐年递增态势(见图2)。

图2 控规调整案件年度分布图

从调整案件的情况看，调整内容涉及控规各项控制指标内容，且一个案件可能涉及多项调整内容，如用地性质调整的同时，开发强度、配套设施等往往也会随着调整。2013年200多宗控规调整案中，涉及调整地块将近300块，涉及调整内容达607项，其中调整用地性质的案件最多，约占27%，开发强度调整占所有调整内容的比例也比较高，仅次于用地性质调整，而对建筑高度的调整最少，仅占5%(见图3)。

2 完善控规编制的若干建议

图3 调整内容分类统计

2.1 制订总规与控规有效联动机制

广州市目前规划编制体系中宏观法定规划为城市总规，微观层面的法定规划为控规和修建性详细规划，然而总体规划编制的内容较宏观，很难在下层次控规中进行分解落实，宏观与微观之间缺乏中间层级的规划进行衔接和落实。

因此，结合广州的实际情况，建议在总规编制阶段引入“发展单元”的概念［2］，将目前广州总规层面划定的各级空间单元扩展为“片区—功能组团—发展单元”，并与控规层面的“管理单元”相衔接，若干管理单元依据其主导功能组成发展单元，最终形成“片区—功能组团—发展单元—管理单元”四级空间管理单元。发展单元中应将传统总规中较宏观的发展目标、建设用地规模、人口规划、基础设施、公服配套、交通、生态绿地等控制内容和要求逐级分解落实、明确，作为总规—控规联动的关键衔接点和空间平台，为控规阶段的规划编制提供直接依据。同时，管理单元作为控规层面的空间统筹单元，在实际编制和实施过程中可将相应的规划控制要求和内容整合并反馈到发展单元中来，达到控规实施对总规的实时反馈，有利于总规的修编和修订。

2.2 搭建市区联动、部门协作的联动编制平台

目前广州市正大力推进新型城市化，规划编制面临着规划理念、规划组织模式等各方位的革新。规划编制特别是控规的编制，应承此次新型城市化规划编制新要求的契机，探索建立市区联动、部门协作的联动编制平台和机制。

首先，在市区联动要求下，重新明确市、区两级政府及相应规划管理部门的职责。市一级部门应加强规划立法、规划标准研究和规划工作的统筹和指导，将主要职能放在制订规划编制计划、规划项目立项把关、规划编制技术和成果审查验收等标准的制订、成果审查等环节中。而区一级部门应根据上层部门的要求具体组织规划编制工作，其职能应放在规划前期研究、规划组织推进、编制进度统筹、成果征询、成果组织上报等环节。

其次，规划编制过程中应大力尝试建立部门协作、多规融合的协调平台。规划部门召集国土、水务、电力、电信、环卫等职能部门组建部门协作平台，重点对各类设施和管线的落实和控制、设施规模容量、服务半径和范围进行部门间的协调和讨论，将部门间的矛盾与信息不对称等问题消除在规划编制阶段，确保各类设施和管线规划顺利落地建设。

2.3 构建刚柔并济的控规指标体系

广州控规层面中“管理单元—细分地块”控制体系已沿用多年，但在日常规划管理应用实践中，往往忽视管理单元层面的管控要求和指标体系的统筹作用，而将起初预设为引导性控制内容的细分地块指标作为规划管理的刚性指标。然而细分地块各项指标过于机械，在城市建设快速发展和经济利益的多重驱使下，控规地块指标频繁遭遇调整的诉求。因此，结合广州市规划实践，应重新梳理“管理单元—细分地块”两者的关系，强化规划管理单元的刚性管控作用，弱化分地块指标刚性强度，依托控规管理单元，建立控规刚柔并济的控制体系。

首先，以规划管理单元控制指标为强制性控制内容，以单个地块的控制指标为指导性内容。管理单元的建设用地规模、人口规模、开发强度规模等应严格按科学论证的上限指标进行控制。在遵循规划管理单元强制性控制内容的前提下，依照一定的程序，可对单个地块的控制指标进行调整。但地块强度指标的调整应在整个管理单元的层面进行统筹平衡、增减挂钩。为保护公众利益，在既定的人口规模前提下，公共设施、市政配套、开敞空间的规模和数量不得减少，但其位置可在管理单元内根据科学论证后进行调整。其次，为应对难以预判的市场建设行为，细分地块应强化用地兼容的规划理念，明确各类用地性质的相容性，并进一步细化提出各用地性质对应下的各类型建筑的相容性，在用地兼容表的基础上提出建筑兼容表。为提高用地兼容规划的可操作性，应同时制订合理的用地兼容、建筑兼容实施指导细则，以指导规划管理工作。

3 结语

在市场经济运作机制逐步深入的当下，为适应市场经济日益多变和难以预判的建设需求，对控规编制的技术、方法、机制等方面的探讨将是规划业界的一项重要课题。文章对广州市构建实施“一张图”平台以来，围绕控规存在的问题进行检讨和反思，针对控规编制和完善从总规—控规联动、部门协作、控制指标体系等方面提出若干建议，以期对规划工作有所裨益。

［1］广州市控制性详细规划编制(2011年)(市政)［Z］.2011:16-18.

［2］孙 翔，姚燕华.基于规划发展单元的总规—控规联动机制研究——以广州市为例［J］.城市规划，2010，34(4):32-37.

［3］刘理红.对老城中心区控制性详细规划编制方法的思考［J］.山西建筑，2013，39(3):16-17.