高校去行政化的伦理途径

刘家明

(嘉应学院政法学院，广东梅州 514015)

十八届三中全会做出了“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化“的重要决定，寻求改革的多元路径便提上了议事日程。人类的任何行为都是涉及伦理价值取向的有意识的行为，无不受到价值观和伦理道德的影响和制约。从这个意义上讲，人类态度和行为的转变、社会与组织的变革都必然要经过伦理的途径。伦理价值作为公共行政领域普遍接受的价值观，不仅是行政行为评价的重要依据，而且对伦理价值的反思与转型也成为行政改革的必由之路，高校去行政化亦不例外。

一、伦理途径对于高校去行政化的必要性

(一)高校行政伦理的地位

高校行政是高校内部管理机构和人员对各项教育教学工作及其辅助事务行使计划、组织、协调、控制等职能以有效地实现高校使命、目标和职责的过程。高校行政行为必然涉及伦理问题。首先，高校行政主体无论对行政目标的确定、决策方案的选择及其标准设定、资源的配置或是管理方式、风格的选择都是管理者在一定的道德意识的支配下的伦理价值选择的自主行为。其次，高校行政的实质是对高校利益相关者权益的协调，如何协调好高校与社会、高校与政府之间的外部关系以及高校内部二级学院之间、高校与二级学院、行政职能部门之间、行政上下级、行政与学术、教师与学生的关系，必然要接受诸如公正、平等、民主、人道等伦理价值的指导和规范。高校作为一个精神实体，承担着人类伦理精神的创新、人类文化的传承使命，其责任和使命构成大学的伦理特征，因此高校行政行为不能没有伦理道德的指导和约束。最后，高校行政的伦理化符合高校学术本位的基本要求。高校以知识创新与传承作为核心使命，高校教师喜欢在民主、自由的宽松环境中进行知识创造与人才培养，因此只有富有伦理化的行政管理才能激发高校教师工作积极性和学术潜能。

行政责任是行政伦理学的核心价值和终极追求。在高校官僚制及行政化的轨迹中，高校行政陷入了伦理困境，价值观扭曲，行政责任无法有效地履行。高校非行政化改革的实质就是发动一场深入持久以公共行政精神为核心的行政伦理文化与制度的转型。推动高校非行政化改革，就是要变革传统的行政型的官本文化，向高校自治与法治、学术独立与自由以及管理民主与柔性化的人本伦理文化转变。［1］

(二)官僚制高校及其行政化的伦理困境

1.高校官僚政治控制

高校的官僚政治表现在高校内部严格的行政集权和政治操控，党政几乎主导一切。图洛克认为，处于严格政治关系中的政府雇员，只能寄希望于通过取悦上级得到提升，如果他使上级不悦，他的升迁机会就十分渺茫。大多数公务员，都把投上级所好当作份内的工作，期望上级以后会用晋级来奖励这类行为。［2］高校行政人员就是这种典型的政府雇员，依赖行政主管并为之忠实地服务，以便取得有关资源和奖励，因此他们无法监督行政主管。萨乔万尼认为，学校管理之所以失败，原因在于我们过度强调了科层的、心理的和技术、理性的权威，严重忽视了专业的知识的权威，学校管理变成了对人进行控制以提高产出的过程，甚至控制变成了目的本身。因此，他认为，有价值的管理，最终还是那种以不同方式触动人们的管理:开掘他们的情感，呼唤他们的价值观念，回应他们连接他人的需要。［3］

2.责任制度体系与责任文化的残缺

转型期我国高校行政表现出党政权责之间、学术与行政权责之间往往不分，高校内部权力无序，权责不对等，不仅使权责监督困难，而且容易造成行政权力的泛化和行政责任的边缘化。责任制度体系与文化的残缺还与以下几个因素有关:一是高校行政实行集体决策，导致责任交错，且难以追究个人责任;二是高校行政产出结果的模糊性和效能的滞后性，不仅难以评定和量化，而且管理失误难以及时暴露;三是高校的主要高层领导由政府任命，本着“谁任命对谁负责”的传统，这些领导通过回避责任和风险来保证“无大过“以保住自己的位子;四是由于行政集权和官僚政治，行政人员只需“惟命是从”，将责任很轻松地推到上级那;此外，高校问责和评估走形式，信息不透明等等，都不利于培育责任文化。我国几千年的封建文化遗留下来权力崇拜、官本位与臣民意识，共同致使高校行政伦理扭曲。

3.高校行政民主的沦丧

高校行政民主首先是法治下的民主，然而大学自治与法治没能完全实现，大学章程和现代大学制度正在探索之中，计划经济时代的集权、人治、指令式管理仍然延续。第二，高校中的民主机构，如工会、教代会等几乎形同虚设，不仅缺乏合法的、明确的权益诉求机制，而且没有实质决策权。第三，高校中政治和行政权力独大，缺乏权力制衡的结构和机制，高校中的重大决策。第四，高校的行政人员要么由政府任命，要么由高校行政任命，而且都由其行政主管来监督、考评，缺乏民主选举、民主监督与问责;最后，高校行政民主受到官僚政治的操控，例如，公开哪些信息、公开到什么程度取决于行政部门及其主管的利益与偏好。

4.单位制困境

长期以来，我国公立高校作为事业单位存在，基本遵从单位组织的逻辑。首先，高校不仅是学术组织，也是行政组织，承担着类似福利组织的一些责任;其次，基于单位逻辑对秩序、稳定归属关系的强调，从而易产生编制固定、人身依附、资源独占等现象;第三，单位制导致了人员流动的高昂成本，人员难以自由流动的后果是绝大多数都要在高校单位中“老老实实“呆一辈子，必须接受单位的俘获和行政俘获，他们的权利保障、安全需求甚至是言论自由都受到影响。高校单位制将高校利益与个人利益捆绑在一起，容易造成高校本位主义和管理政治，高校内部“上下同心”共同应对外来的监督与问责;单位意识将高校理解为一般意义上的福利组织，从而导致包括高校行政人员在内的大学人丧失责任感和伦理自主性，被动接受高校管理和服从既有的制度安排。

(三)高校传统行政的伦理假设与转型目标

高校传统行政面临的官僚政治控制、责任文化残缺、民主沦丧、单位制等困境，不仅扭曲了行政与学术的合理关系，而且致使高校行政的应有价值沦丧，行政专制横行，其伦理自主更是无从谈起。教育管理的目标本身应该是充满道德关怀与伦理指向的，教育管理的教育性决定它不可能没有基本的价值立场和道德取向，决定了它不应当蜕变为纯粹的专业技术化和职能化的活动，因此，教育管理的道德价值向度和公共伦理精神应该成为管理者的实践追求。［4］因此，必须在深刻反思高校传统行政的伦理假设的基础上，实现向高校非行政化的管理转型，详见表1。

转型的伦理途径，首先需要在信仰、价值观方面重塑乐善好施的高校公共行政精神，并在伦理制度上予以保障，最后把精神和制度文化落实在行政态度和行为上。

表1:高校传统行政的伦理假设与转型目标

二、高校行政精神的重塑

高校行政精神是高校行政机构及其行政人员共同认可的行政理念和长期形成的行政风貌，是行政人员履行责任所表现出来的优良品质，是高校行政文化的精髓和灵魂。当前，我国高校面临最大的挑战就是高校行政精神乃至大学精神的衰微。因此，重塑高校行政的精神必须实现以下几个方面的转变:

一是由专制型行政理念向民主参与型的理念转型，建立民主、公正的高校行政精神。推进社会民主化进程是高校的社会责任，但必须首先用民主的价值来改造高校自身，用民主的精神来支配整个高校行政制度。民主的价值观和伦理规范是高校一切行政价值的基础，是高校相关利益方最有效的权益诉求机制。

二是由统治型行政理念向回应需求并提供柔性服务的顾客需求导向型行政理念转型，回归高校行政的服务精神。公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。［5］服务性是现代行政的本质属性，是当代公共行政改革的普遍趋势，更是高校行政的根本价值所在。服务精神要求高校行政人员放下高高在上的作为统治者的架子，站在国家、社会和高校的立场上，突出高校的学术本位，强调对学术需要的积极回应和柔性服务。

三是由官僚政治操作向契约型治理转向，建立公开透明、崇尚法治的高校行政精神。契约理念是现代公共行政文化最突出、最基本的反映。它强调人格独立、权利平等、科学理性、民主法制、社会责任，力主消除任何不受法律限制的公共行政权力。高等教育法律、法规与政策和高校内部的规章制度成为高校行政的基本框架，有助于消除高校“人治“行政与官僚政治操作的传统陋习，促进高校行政不断地走向廉洁、高效、透明、公正的法治型轨道。

四是由行政化的单向治理向多元治理转型，发扬高校行政的公共精神。作为公共组织或承担公共职责的非营利组织，大学都是典型的利益相关者组织，不同的利益相关者都有自己的权利和需求，任何个人或组织都不具备对大学的单独控制权。利益相关者的多元治理本身是一种伦理机制，不仅有助于实现各方的权益诉求，而且有助于发扬高校行政的公共精神和公共责任的履行。

重塑高校行政的精神是一个漫长的循序渐进过程，不仅要深入持久地进行，而且要注意把握好以下原则和方向:一是坚持大学使命导向，使高校行政精神承接大学精神。作为学术性组织，“从普遍的意义来看，大学的精神主义体现为自由精神、民主精神、科学精神、创新精神和民族精神”。［6］二是重塑高校行政价值观，实现官本位向学术本位的伦理转变。重塑高校行政价值观需要从根本上思考高校行政的存在逻辑，正确定位行政在大学终极价值实现中的从属地位。三是培养高尚的行政人格和行政风范，实现由趋利避害的自私自利型行政风格向乐善好施的利他主义的行政风范转型。四是培养高校行政人员的道德修养和德性，这是重塑高校行政精神的初始条件，因为行政人员的德性是高校德性的重要体现和组成部分。

三、高校行政伦理制度的完善

一套完整的行政伦理制度、规范与行政伦理立法，是制约行政权力运行过程中的负效应和权力滥用的外在力量，是实现行政责任的必要前提。伦理制度还具有价值导向作用，可以从道德认知上引导行政主体接受制度倡导的价值原则。当前，健全高校行政伦理制度主要从伦理自主的组织救济制度、民主制度、责任与监督制度入手。

(一)伦理自主与组织救济制度的完善

高校行政人员的自主性是摆脱外在强制、脱离奴性自我的根源，是自主价值选择、承担道德责任的保障。伦理自主需要通过制度和体制层面的完善以及道德自主性的培养来实现，但必须正视大学官僚制对伦理自主产生的压力和威胁。首先是官僚政治控制和单位制，使个人的职业前途、收入、安全感都将受到影响;其次是团队合作的伦理困境，伦理自主被视为对高校单位的不忠和行政系统的威胁，因为在高校这样的公共组织中，保持良好的印象被认为是最重要的事情;最后是代理转换，通俗来说，就是上级行政主管或行政制度让我选择了行为方式，所以责任由主管或制度本身来承担，即官僚制委托代理关系中的独裁统治和工具理性开脱了代理人的罪行。

实现高校行政人员的伦理自主，一方面要建立法律和法规机制以限制组织的权力和保护个人行使伦理自主性的权力，即对个人权利和个人意识提供法律和制度的保护。另一方面必须完善组织救济制度和途径。如决策回避、复议与申诉、检举投诉等制度和措施，建立并完善一整套举报人保护制度，对敢于指出危害及破坏公共利益的行政行为及主体给予必要保护，以防遭到打击报复。此外，还可以从以下几个方面努力:培养一种超越高校“单位”的身份认同，即限定自己对高校或本部门的忠诚，以系统的方式、更广泛的视角去考虑其它角色、其他义务、其他个人的自我实现需求及其他合法的权益。

(二)高校行政民主制度的完善

责任政治必然是民主政治，因为独裁政治无法实现公共责任和利益相关方的权益。行政民主、分权制衡的高校行政制度为大学人提供了一种能够平等参与决定他们需要什么样的正义、自由、平等以及实现这些价值的具体方法。高校行政民主制度首先要明确高校的主要利益相关方参与决策的合法权力和常规组织结构，以及投票选举、监督问责、绩效评估的权益诉求机制。其次是实现权力制衡，权力垄断妨碍公平、创新、高效和责任的履行。权力制衡机制包括:一是高校行政与外部监督与问责主体的权力平衡，主要通过教育法律法规来保障;二是高校内部行政之间、党政之间的权力制衡，通过民主投票、授权与决策参与、竞争上岗、自下而上的民主问责与评估、基于绩效结果的财务预算与人力资源管理决策来实现;三，也是最关键的，是学术权力和行政权力的制衡，通过大学章程、组织结构、决策机制、问责与监督机制来保障。因此，要健全学术组织，明确其决策权力和决策机制，完善学术组织管理的范围、形式与渠道，健全学术人员对行政机构和人员的民主监督。

(三)责任及监督制度的完善

在责任制度方面，首先需要合理划分政府与高校之间、高校内部党政之间、高校行政与学术之间的权力边界和责任体系，进一步明确高校行政各部门和各岗位的职责体系。尤其是在高校内部，健全学术组织机构，明确其决策权力、范围和决策机制，完善学术组织、民主组织参与管理的形式、渠道与便利措施，实现行政与学术各司其职、各守其责、权责对等的善治局面。其次，需要制定高校行政的服务准则及服务质量保障实施办法和行政责任的激励制度，完善高校信息公开的执行规范和高校内部的竞争上岗与淘汰制，以激发高校行政人员积极主动地履行职责。最后，需要将制裁手段和惩罚措施落实到行政人员个人身上，以减少大学官僚制造成的伦理自主压力。

在监督制度方面，首先是要完善非行政主导的社会监督与问责制度，完善社会监督与问责的具体形式、渠道和便利措施。第二，在高校内部要落实民主评估与问责的机制，通过360度的民主评估来取代行政化的评估机制，从不同向度增加了责任履行的压力。总之，一方面通过健全法治与责任体系、新型大学治理机制等制度和信息披露、民主行政、竞争与制衡、新型人力资源管理制度等保障机制，实现制度自动自发地监督与问责;另一方面通过内外部控制和激励，实现高校行政主体通过汇报、通报、述职、发布会积极主动地接受监督与“报告”责任，主动地证明自身的责任履行情况和绩效。

最后，行政伦理转型与建设绝不能停留和局限于行政精神弘扬和伦理制度建设的层面，还必须加强高校行政人员的道德修养和责任意识培养，最终必须通过看得见的行为及物质形态表现出来，组织范围内持久的、连贯的、一致的行为才能逐渐形成文化传统和伦理规范。其中，最关键的就是广泛、深入、持久地开展民主行动和卓有成效地开展行政服务活动。

四、结语:兼论伦理途径的前提与改革方式

高校要引领社会的发展，要挽救社会伦理道德的颓势和民主精神的沦丧，必先挽救自身的行政伦理扭曲，即欲救社会，先救自己。重塑高校行政的精神最为根本，但最为艰难;健全新型的高校行政伦理制度是保障，但官僚制内部不会自动出现反官僚制的伦理;加强道德修养、开展民主运动和服务运动，是必不可少的促进伦理转型的务实行动，但也存在动力不足的问题，也很难走出高校行政伦理的困境。因此，高校去行政化的伦理途径必须有个动力前提。

一是具有高校行政精神的教育家担当校长，成为改革的发起者，即靠大学精神、大学信念来驱动改革。但如何识别教育家，如何使教育家成为校长，就需要冲出现有的高等教育人事政策。第二个前提是，依靠广大的高校师生员工的改革呼声和利益诉求拉动伦理转型和去行政化改革。这个前提的前提是，学术系统有合法的、强大的利益诉求权力和组织来扭转行政控制学术的伦理。因此，还是需要国家高等教育法律和政策的调整，以提升高校学术组织的地位和权力。在权力力量对比发生重大转折的情况下，再通过利益诱导、高校文化重塑来逐渐实现高校行政伦理的转型。两个动力前提意味着两种改革。前者依靠信仰价值推动，后者依靠权力结构变迁后的利益诱导拉动;都是以诱致性变迁为主，但都以强制性变迁为前提;前者是在高校行政系统内部寻求突破，后者是在高校行政系统外部谋求动力;前者的变革主要从点开始，在高校内部是自上而下的变革;后者的变革主要从面开始，在高校内部是自下而上的改造。但两者并不冲突，因为学术的利益符合大学精神的价值，因此可以整合大学精神的力量和组织制度调整后的利益驱动力，双管齐下实施改革。可能有人认为，直接通过强制性变迁，来实现行政伦理的转型岂不更直接有效?但笔者认为，强制性变迁对精神、价值观、信念的变革十分有限。两种改革方式有个共同点，其实都是高校行政文化的重塑。前者是从弘扬行政精神文化开始，后者是从转型行政制度文化出发，最终是异曲同工、殊途同归。

最后，必须指出的是，伦理途径尽管被认为是最经济、最可靠、最持久的根本性控制形式，但短期内无能为力。因为高校行政文化及其伦理的转型是漫长的、渐进的，不可能起到立竿见影的效果，而且伦理的转型效果一时难以衡量。因此，高校去行政化的伦理途径实际上需要很多前提条件和匹配途径共同发生作用。因此，必须同政治与法律途径、经济与市场途径、组织与人事途径等进行整合，采取多元综合主义的改革方法论，即从多个视角、多个变量、多种方式、多种途径去解决高校去行政化改革的复杂难题，最终建立负责任、伦理化的高校行政模式，回归大学的应有之义和高校行政的本来面目。

［1］刘家明.组织文化视角下高校非行政化改革的实质［J］.山西师范大学学报:社会科学版，2010(4):114－117.

［2］戈登·图洛克.官僚体制的政治［M］.柏克，郑景胜，译.北京:商务印书馆，2010:13－14.

［3］托马斯·J·萨乔万尼.道德领导——抵及学校改善的核心［M］.冯大鸣，译.上海:上海教育出版社，2002:55－57.

［4］郅庭瑾.教育管理制度伦理问题研究［J］.华东师范大学学报:教育科学版，2006(12):34.

［5］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福，等，译.北京:中国人民大学出版社，2003:178.

［6］肖海涛.大学的理想与文化素质教育［J］.高等教育研究，1998(5):19－23.