机构改革后食品药品监管工作的SWOT分析

北京市西城区食品药品监督管理局（100033）周宾

当前，人民群众对食品安全问题高度关注，对食品的安全性和有效性也提出更高要求。根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号）和《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号，以下称《指导意见》），中央、全国各地陆续开展食品药品监管机构的改革，新组建的食品药品监管机构走上历史舞台。新机构面临内部、外部环境因素的双重影响，如何做好食品药品监管，是摆在新机构面前的重要课题。本文利用SWOT分析法对机构改革后食品药品监管工作的内外部环境因素进行分析，并依此制定相应的发展策略，为今后食品药品监管工作提供借鉴和参考。

1 SWOT分析法

SWOT分析（SWOT Analysis）最早是由美国哈佛商学院的著名教授安德鲁斯于20世纪60年代初提出来的，后被广为应用[1][2]。SWOT代表“优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）、威胁（Threat）”，其中，S、W是内部因素，O、T是外部因素，对内外因素进行矩阵排列，然后用系统分析的思想加以分析，这样有利于对研究对象所处情景进行全面、系统、准确的研究，有助于制定相应的发展计划或对策。

2 机构改革后食品药品监管工作的SWOT分析

2.1 优势分析

2.1.1 “九龙治水”格局终结 食品安全监管体制最为人所诟病的一点，就是“九龙治水”，即“分段管理”。本次机构改革后，原先由食安办、工商、质监、食药监管（或卫生）等部门负责的相关食品监管职能统一到食品药品监管机构，食品的生产、流通、使用进行一体化管理，不再分段管理。无疑，相较于“九龙治水”式的分段监管，现在食品安全监管形成了由管源头的农业部门、管生产流通和终端的食品药品监管部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的新架构，逐渐趋向于一体化的监管体制。

2.1.2 自上而下的监管网络逐步铺开 依据《指导意见》，很多地方陆续在街道、乡镇成立食品药品监督管理机构，食品药品监管体制改革工作向纵深方向迈进一大步，充分体现监管下沉，填补基层食品药品监管空白，将实现食品药品全程无缝监管，进一步推进落实属地责任，将垂直管理体制与落实属地责任较好结合起来，充分调动各级政府的积极性与主动性，将有利于更好解决关系人民群众切身利益的食品药品安全问题。

2.1.3 划转人员具有丰富的监管经验 本次划转到食品药品监督管理机构的工作人员，大多数具有几年、十几年，甚至是几十年的相应工作经验，专业知识、业务能力、监督经验非常丰富。另外，划转人员对相应辖区的实际情况比较了解，大多具有较强的与政府相关部门沟通、协调的能力，能够较快、较准、较容易地投入到相关工作中去。

2.2 劣势分析

2.2.1 职能职责、任务分解和工作机制有待进一步完善 根据以往机构改革经验，新机构成立之初往往在职能职责、任务分解和工作机制等方面需要梳理一段时间，有时甚至是较长时间。新成立的食品药品监管机构需要时间去整理划转过来的职能职责，还要对之前各部门互相推诿的部分工作进行相关职责定位，避免出现监管真空或职责缺失。各级监管机构，内部组成科室，如业务科室、食药监管所、稽查队等，也需要进行合理的任务分解与工作定位。单纯照搬原部门的工作机制难以适应当前工作要求，需要结合实际制定合理的工作机制。这些都需要时间去探索、理顺。

2.2.2 职工少且综合业务能力有待加强大多数食品药品监管机构有缺编、现有人员不足的情况，难以充分应对日益繁重的食品药品监管工作。现有人员之前往往单纯从事食品的分段监管或者药品“三品一械”监管，而新成立的食品药品监管机构要求更多职工需要既懂食品监管又懂药品监管，所以，现有人员的这种综合业务能力还需要一段时间去提高。

附表 机构改革后食品药品监管工作的SWOT矩阵分析

2.3 机会分析

2.3.1 国家对食品药品监管工作非常重视党的十八大作出改革和完善食品药品安全监管体制机制的重大决策，第十二届全国人大第一次会议作出整合加强食品药品监管机构的决定，十八届三中全会作出 “完善统一权威的食品药品安全监管机构，保障食品药品安全”的明确要求。这些都充分体现了党中央、国务院对人民群众饮食用药安全的高度重视，食品药品监管工作迎来了新的发展机遇。

2.3.2 食品药品安全是重要的民生工程“民以食为天”充分说明饮食对人的重要性，药品直接关系人的疾病治疗甚至生命，所以，饮食、用药安全充分体现人民群众的根本利益和现实利益。由此可见，食品药品监管机构责任重大、使命光荣，做好食品药品监管既是惠民、利民的好机会，又是出实效、展风采的好机会。

2.4 威胁分析

2.4.1 食品药品不良事件频发 近年来，相继出现的三聚氰胺毒奶粉、瘦肉精、假鸡蛋、染色毒馒头、地沟油、毒胶囊、假羊肉串等恶性食品药品安全事件，严重影响人民群众的饮食与用药安全，不法分子的作案方式方法也越来越多变，给食品药品监管工作带来巨大的压力、挑战与威胁。

2.4.2 老百姓的期盼很高 食品药品方面的投诉举报量一直居高不下，老百姓既对生产经营服务不良行为极度愤恨，又对监管部门心生不满与埋怨。多年来出现的大量食品药品不良事件，让老百姓受苦不堪，人们特别期待安全的饮食用药。食品药品监管新机构的成立是应时而生，承载着人们的热切期盼，而老百姓的期盼越高，开展食品药品监管工作的压力越大。

2.5 机构改革后食品药品监管工作的SWOT矩阵分析（见附表）

3 机构改革后食品药品监管工作的策略分析

3.1 SO策略：抓住外部机会，发展自身优势 十八届三中全会给食品药品监管工作指明了方向，各地应全面贯彻落实三中全会精神，做好职能转变，按规定时限完成相关改革任务，结合当地实际不断完善自上而下的监管网络，从软硬件方面对街道、乡镇食品药品监管机构进行标准化建设，做实监管网底，强化监管力量，不断提高基层执法和服务水平。推行食品药品安全示范街道（乡镇）评比，强化基层政府责任意识，在示范评比的基础上做好监管，在监管的过程中做好宣传教育与引导，逐步在老百姓及企业中树立良好的品牌，最终建立起统一权威的食品药品监管机构。

3.2 ST策略：利用自身优势，减少外部威胁 借助统计学、流行病学等专业方法，对既往发生过的食品药品不良事件进行统计、分析与总结，探索建立食品药品不良事件预警机制，结合实际进一步完善突发事件应急处理机制，进一步改进投诉举报工作，认真对待每一件投诉。以良好的监管网络为抓手，严格、严厉执法，结合执法人力情况适度加大监督频次，建立企业信用打分制度，信用高者打分越高，相反越低，定期向大众公示企业信用得分，对打分低者进行宣传教育、约谈或者依据法规进行相应处罚，让企业能够真正把食品药品安全的紧迫感始终挂在心间。

3.3 WO策略：利用外部机会，克服自身缺点 结合实际进行职责定位与任务分工，加强各级食药监管机构间、食药监管机构与其他机构间、机构内部科室间、监管网底与街乡政府间的行政沟通。提倡与其他部门的联合执法，达到优势互补、协同联动执法、最大化执法力量的目的，最大效能地利用好食品药品相关的行政资源，避免执法力量的浪费。强化工作创新驱动，不断创新工作机制，如：打破八小时工作常规，错时执法，充分利用社区（村）内协作资源等，结合实际制度化工作方式方法，及时修正工作中的缺点或不足，促进食品药品监管的可持续发展。

3.4 WT策略：克服自身弱点，应对外部威胁 为解决公务员编制不足的难题，依据《指导意见》，在城镇社区和农村行政村适度招聘食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。要充分借鉴公安、城管等部门协管员工作的经验教训，做好其培训、教育与引导，避免不良影响或事件的发生。探索制定良好的奖惩机制，充分发挥划转人员各自的专业优势与监管经验，打乱原有的食品分段、药品分类工作界限，人员互为师长、互学互助，打造一批复合型监管人才。多项举措缓解大众对食品药品监管不断增长的期待与监管力量薄弱的矛盾。