现行产权制度下农村土地流转问题的思考——基于对宁夏固原市原州区的实证调查

别彩妍 隋志坚 董宜祥

（宁夏师范学院 政法学院，宁夏·固原 756000）

十八届三中全会做出了《全面深化改革的若干重大问题的决定》 （以下简称十八届三中全会《决定》），明确了农村经济改革的目标，为农村经济发展提供了新的动力。但当下，促进农村经济发展、维护农村社会稳定的一个重要而现实的问题就是解决好农村的土地问题。

农村土地流转有助于农业生产与农户收入之间的协调，从而达到土地资源的优化配置与利益的最大化，而这一优化必须以清晰的产权和完善的制度作为前提和基础。近年来，随着农村土地流转规模的扩大、数量的增加，暴露出的问题和矛盾也在不断显现。本文就是从农村土地产权的角度出发，分析我国农村土地流转中存在的问题，探讨加快农村土地流转与保障民生、促进农村经济发展的策略，从而为政府决策和相关政策的制定提供依据。

一、我国现行的农村土地法律制度及其缺陷

随着《物权法》的颁布，我国土地产权问题逐渐暴露出来，并直接影响到农村土地经营权和收益权的实现，进而引发社会矛盾。

（一）农村土地产权主体界定虚化，农民的理解和认识存在错误

由于法律对农村集体土地所有权（即产权）主体的规定存在冲突，使农民在理解和认识上存在错误。从本课题调查的500户农民可以看出，约有17%的农民认为承包的土地为国家或政府所有，有近5%的农民认为承包土地归家庭或个人所有。

之所以产生这样的理解和认识错误，是由于《民法通则》第74条第二款规定农村集体土地所有权的主体为“村农民集体”和“乡镇农民集体”。《土地管理法》确定了集体土地的所有权主体分别为村农民集体、村民小组和乡镇农民集体。《土地承包法》第12条第一款规定农村集体土地由村集体经济组织、村民委员会或村民小组发包。农村土地承包经营权证书由县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，同级人民政府颁发。集体组织本身就是一个抽象空虚的理论概念，村农民集体作为一个动态的概念，其本身就不能在法律上成为集体土地的所有者。由于以上错综复杂的关系，最终落实到农民手中拿到的承包土地经营权证书上，他们大多看到的颁证机关为县级以上人民政府。因此，造成农民对土地产权主体产生错误的理解和认识。

（二）农村土地产权界限不明，容易引发纠纷和矛盾

农村土地产权界线不明主要表现在两个方面：一方面是村集体组织之间土地产权界线不明。由于历史的原因，村集体土地的界线都是以沟、山、峁、河等地形作为分界线，没有明确地划分界线，在利益的驱动下，容易产生纠纷和矛盾。另一方面是农户之间承包土地界线不明。以均田承包进行的农村土地改革，在农户之间划分土地时都是以村集体按人口分配，以土埂作为界线。在长期的耕作过程中，原有的界线慢慢被双方侵蚀，界线越来越不明确。同时，由于地方政府、集体组织、村民小组，甚至一些地方家族势力等方面的影响使得土地边界模糊不清。一旦存在利益冲突，农民之间的矛盾随之爆发。

（三）农村土地征收、征用界定不明，容易引发社会矛盾

从法律理论上讲，农村集体土地流转包含两个层面：一是土地所有权流转，二是土地使用权流转。就土地的征收与征用来说，征收为土地所有权的流转，征用为土地使用权的流转，但这两者都未列入农村土地流转方式当中。根据现行宪法和相关法律规定，农村土地所有权的流转只表现为国家根据公共利益对农村土地所有权单向流转的征收上，农户、村农民集体、乡镇农民集体都无权进行农村土地所有权流转。随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，势必占用大量的农村土地。但在实际操作中，政府大都以征用的名义实际征收了农民的土地。这种过多、过快的征收征用，补偿费的低廉，势必加深政府与农民之间的矛盾。

二、现行产权制度下农村土地流转的现状与问题分析

固原市原州区地处宁夏南部、六盘山东麓。境内海拔1450—2500米，总面积3506平方公里，现有耕地222万亩。辖3个街道办事处、7个镇、4个乡，总人口49.02万人，其中农业人口38.96，占79.5%；回族人口22.12万人，占45.1%。农民人均纯收入4792.8元。

根据固原市原州区农经站2013年的统计数据以及在本课题研究过程中的问卷调查与走访能够看出，目前，固原市原州区农村承包土地流转状况不容乐观。

（一）虚化的土地流转利益主体很难适应土地市场化运行的要求

由于上述原因，我国农村的土地产权主体模糊不清，使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的需要。首先是法律规定农村土地产权主体多重化。在实践操作中，转入土地的农业大户或生产企业在签订土地流转合同时多与村委会协商确定，由村委会协调农户签订合同。发生矛盾和纠纷时，转入者更多的是与村委会协调处理，村委会大都以牺牲农户利益解决纠纷。其次是农村土地权属边界模糊，成为各方利益主体争夺权益的借口，影响土地流转。

（二）土地流转自愿性较低，政府干预较大，利益保障程度低

首先，农村土地流转中政府干预较大，农户流转自愿性较低。当前，农村土地流转中生产龙头企业或经营大户转入土地共计35661.2亩，涉及农户4036户。这对于固原市原州区整体的流转土地面积来说所占比例较小，不足以影响流转土地的整体效果。但这些流转土地都带有政府的强制和干预。其次，农户在土地流转中利益保障程度低。在土地流转过程中企业或经营大户与农户签订的土地流转合同约定的土地流转租金为150—200元/亩/年，合同期都在3年左右。而同等地块农户自己耕种每年的收益在500—800元/亩/年，农户即使自己耕种收益更高，但为了招商引资成功，农户被迫将土地流转，通过流转获得极为有限的土地收益。这些都严重损害了农户的利益。

（三）土地流转比例小、程度低，农民的生活水平难以改善

根据固原市原州区农经站2013年统计数据（见表一），可以看出农村土地流转比例较小，流转程度较低，农民的生活水平难以改善。首先，固原市原州区农村流转土地共计220570.2亩，占整体耕地面积的近10%，土地流转比例明显低于全国和其他省区。其次，流转的形式虽然多样，但主要集中在出租形式的流转中。由于受地域的限制，土地流转的租金平均为150—200元/亩/年，明显低于自己经营土地的收益。再次，入股和转让形式的土地流转还未出现，严重制约了农村的土地流转。

表一：2013年原州区家庭承包耕地流转情况统计表

（四）农村土地的自然条件直接影响农村承包土地流转

固原市原州区农村土地流转受自然条件的影响较为明显。一是城市近郊的农村土地很少流转，偏远山区农村土地流转困难较大。城市近郊在城镇化建设的过程中，大量土地被征收。由于担心因流转造成土地征收时的纠纷，农户不愿将剩余土地流转。而偏远山区由于气候干旱、耕作条件艰苦、收益较小等原因，土地流转难度较大。二是川地较多、水利方便的农村土地多流向于产业化龙头企业，但农民的收益较低。三是生产收益较低、剩余劳动力转移较多的村组，土地流转陷入尴尬的境地。

（五）农村土地征收、征用过于混乱，农民的利益被肆意践踏

当下，为了发展城市规模，大量征收、征用农村土地的现象属于正常的发展。但在这一过程中，政府大都以行政权力扩充征收、征用土地的范围，严重损害了农民的利益。如固原市在盐化工循环经济扶贫示范区建设过程中，涉及5个行政村，面积约16673亩，农户1189户（其中拆迁552户），5253人。根据固原市人民政府办公室下发《固原市盐化工循环经济扶贫示范区建设征地拆迁补偿安置方案》。对示范区范围内16673亩土地采取一次性货币补偿，并与农户签订征地补偿协议。补偿标准为：水浇地+青苗补偿费为7400—8000元，旱地+青苗补偿费为3900—4500元，未利用土地为1000元。房屋拆迁基准价为砖混平房450元/平方米，砖木结构房350元/平方米，砖土木结构房250元/平方米，土木结构房200元/平方米，简易房50元/平方米。

这样的征地、拆迁补偿，使农民在失去土地的同时，也失去了未来生活的来源，无疑给本来生活就不富裕的农民雪上加霜。

三、解决现行产权制度下农村土地流转问题的对策探究

（一）政府应加强对农村土地流转制度的宣传，落实农村土地产权制度

首先，利用各种媒体宣传农村土地流转法律法规，让农民能够了解土地流转的相关政策，破除恋土情结和传统守旧观念，消除农民心理顾虑和误会，使农民能够放心流转土地。

其次，政府应落实农村土地产权制度，减少农村土地流转的纠纷与矛盾。为此，政府应着力做好以下几方面的工作。第一，明晰农村土地产权界线，防止土地流转过程中因产权界线不明晰产生的矛盾与冲突。第二，尽快完成二轮土地承包确权认证，颁发农村承包土地经营权证书，减少因产权问题引发的土地流转纠纷。第三，由政府指导、村委会实施，完善土地流转合同，减少土地流转纠纷，保障流转土地农民和转入土地的农户、农业合作组织以及企业的合法权益，使土地流转健康有序发展。

（二）因地制宜、分类指导，加快农村土地流转

针对固原市多山少川、气候干燥、土地类型多样的特点，应坚持因地制宜的原则，充分发挥乡镇之间的地缘优势，积极发展特色农业，引导农户流转土地承包经营权。首先，在城市近郊，土地平整、水利方便的农村，鼓励发展生态农业、观光农业和高效农业，发展周期短、产品新、增长快的特色农业。其次，在坡地山地较多、耕作不便、气候干旱的农村，重点发展畜草种植业；在坡地山地较多、气候较为温润的农村重点发展经济果林业。引导同村同组农户以互换、转包、出租等方式加快土地集中，改变目前承包土地过小、分散的问题，切实提高耕作效率。再次，在川地较多、水源方便的乡村，引导农户向产业化龙头企业、种植大户有偿转让土地经营权，发挥产业龙头企业和种植大户的优势，壮大特色产业发展规模。

（三）尽快建立政府指导、市场运行的土地流转市场

按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，尽快建立政府指导、市场运行的土地流转市场。一是由政府指导，建立流转规范、运行协调、公开透明的农村土地流转市场，为农户和生产龙头企业提供信息沟通、法律法规咨询、价格评估、合同签订等服务，切实保护农户利益，促进农村土地流转、产业规模化经营和农村经济的发展；二是作为农村土地产权主体的村民集体或村民小组，应做好流转土地农户与流入土地的农户、生产经营大户及企业的协调工作，尽力维护好流转农户的利益，及时化解因土地流转引起的矛盾和纠纷，保障土地流转效益；三是流转土地的农户也应遵守市场运行规则，明确流转双方的责、权、利，保障流转土地的有效运营。

（四）不断完善农村社会保障机制，让农民活得更有尊严

完善的社会保障体系是农民安身立命的基础，建立和完善农村社会保障机制是解除农民后顾之忧的重要手段。为此，需要从多方面入手。一是逐步放宽农业人口转为非农业人口的地域及条件限制，推进农业转移人口市民化，避免农业转移人口二次返乡“与民争地”。二是尽快完善社会保障体系，将已进入城市务工而放弃土地经营的农民纳入城市社会保障体系，实现在农村参加的养老保险和医疗保险与城镇社保体系完全对接。三是推动最低生活保障体系向农村延伸，既要解决失地农民医疗保障的问题，更要解决他们养老保障的问题，使他们放心流转土地。四是乡镇引导、村委会协调实施已经流转土地的农民从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。

（五）将农村土地的征收与征用纳入流转制度，保证农民失地不失“身”

笔者认为应从以下几方面入手：第一，应将农村土地非农业化征收与征用纳入到土地流转当中，使农村土地的征收征用与其他形式的土地流转一样，能够体现农民的意愿，使农民能够真正从土地流转中受益，减少因农村土地征收征用引发的社会矛盾。第二，建立农村流转土地评价中介机构，对拟征收征用的土地从位置、产能、用途、农业生产现状等方面进行评估，实现农村土地与国有土地同等入市、同权同价。第三，在农村土地征收征用为非农业建设用地后，除了对农民进行征地补偿以外，着力解决征地范围内青壮年农民的就业问题，减少由此造成的社会问题。

总之，农村承包土地流转还有很多亟待解决的问题需要我们去探索，更好地把握农村土地流转的脉搏，积极有效地促进农村土地流转，提高农村土地的生产效能，帮助农民增收致富，加快社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，实现伟大的中国梦，我们任重而道远。

[1]赵丙奇，周露琼等.发达地区与欠发达地区土地流转方式比较及其影响因素分析[J].农业经济问题，2011，（11）.

[2]叶剑平，蒋妍等.中国农村土地流转市场的调查研究[J].中国农业观察，2006，(4).

[3]李凤伟.土地承包经营权流转存在问题的法律原因分析[J].北京工业职业技术学院学报，2006，(10).

[4]詹和平.农村土地流转问题实证研究综述[J].安徽农业科学，2007，(24).

[5]李小群，许跃辉.安徽省农村土地流转的现状、问题及政策建议[J].农村展望.

[6]王爱冬，李旭晖等.农民群众对土地流转意愿的调查研究——来自河北省昌黎县农村基层的报告[J].石家庄理工职业学院学术研究，2009，(9).