生态文明是山区可持续发展保障——来自浙江的经验和实践

□ 顾益康

生态文明是山区可持续发展保障
——来自浙江的经验和实践

□ 顾益康

一、引言

浙江作为一个东部沿海省份，山区资源极其丰富，全省就陆域而言，是七山一水两分田。随着浙江经济进入工业化中后期阶段，人均收入接近中等收入国家水平，资源环境供需矛盾日趋凸显，生态文明建设的任务愈来愈艰巨，山区也相应成为生态文明建设的重要攻坚区和保障区。重新认识山区地位与价值，处理好山区生态保护与山区经济发展的关系，加快“山上浙江”建设，促进浙江山区、平原、海洋的协调发展与联动发展，不仅对山区的跨越式发展和可持续发展具有极为重要的意义，而且对于建设“生态浙江”都具有极为重要的意义，更可以为全国生态文明建设提供有利参考和经验支持。

二、形成山区可持续发展的共识与理念

可持续发展是生态文明建设系统工程的重要环节，是确保生态文明建设实现生态效益、社会效益和经济效益“合三为一”的重要抓手。长期以来，浙江历届省委省政府对山区发展极为重视，在山区资源环境保护、山区百姓脱贫、山区公共基础设施建设、山区特色产业发展等方面取得了明显成效，使山区经济社会发生了深刻变化，与国内其它省份的山区相比，浙江省山区的发展水平走在前列。但是，与发达的沿海平原地区相比，尤其是按照传统的区域发展指标衡量，山区在工业化、城市化、经济总量、人均收入以及基础设施和社会公共体系等方面，还存在明显差距。与此同时，在经济转型和可持续发展的新形势与新背景下，我省山区在资源环境、绿色产业、人力资源等方面的发展潜力巨大，山区后发优势亟待发挥。

在新形势下，如何既实现山区转型发展和跨越式发展，又确保我省山区资源环境开发利用的可持续性，确保山区经济发展和山区文明建设“双向突进“，形成山区发展基本共识是重要前提。

一是要形成山区是“宝贝”不是“包袱”的共识。

要充分认识到随着工业化、城市化进程的加速推进，山区发展条件今非昔比，山区的比较优势日趋显现，。山区的后发优势蓄势待发。

二是要形成山区环境保护与开发能够统一的共识。可持续发展的本质是科学发展，目的是持续发展、永续发展。资源环境状况是可持续发展的前提条件，经济社会发展是可持续发展的重要目的。就山区而言，可持续发展无疑应该做到山区资源保护与开发利用的有机统一，并且相互促进。因为很显然，如果山区仅仅是承担生态环境保护的职能，山区的经济社会发展将难以如愿，但如果山区的发展不建立在生态环境保护的基础上，那么山区的发展很可能是短期的，是不可持续的。

实践中，已有不少把山区环境保护与开发利用有机统一起来，并且相互促进的成功案例。从这些成功的案例中可以发现：科学的山区发展观和考核体系是山区环境保护与开发利用能否有机统一，并且相互促进的重要关键；激励约束相容的资源产权制度和合理的开发利用规划是两者有机统一，并且相互促进的基本保障；生态保护有偿化，生态需求多元化，生态产品优质化和高值化是两者有机统一，并且相互促进的有效途径。

三是要形成山区能够生态富民和科学跨越的共识。随着我国城乡居民对优质安全食品、健康生态休闲需求的不断增强，能够同时满足这两大类需求的资源在其它地区已经几乎不复存在，只有在资源环境得到有效保护的山区才存在这样的资源，这是一种极为宝贵与稀缺的资源。因此，只要坚持科学发展、绿色发展和体制机制创新，山区就完全可以避免沿海一些地区在发展过程中“先污染后治理、边污染边治理”的发展老路，就完全有可能依托山区自身独特的生态资源禀赋优势，走出一条绿色发展、生态富民和科学跨域的发展路子。

基于以上“三大共识”，在经济发展和生态文明建设双向突进上，必须充分认识到生态文明建设是必须考虑经济效益、社会效益和生态效益的“合三为一”。因此，生态文明建设就是要正确把握山区可持续发展的基本理念，以可持续发展来助推生态文明的有序推进，具体来说，即：民生为本、创新发展的理念；生态为基、保护发展的理念；产业为先、绿色发展的理念；文化为魂，特色发展的理念；统筹为纲、联动发展的理念。

确立民生为本、创新发展的理念。检验山区发展与否，关键是看山区百姓是否发展致富。消除山区贫困、造福山区民众、建立和谐山区和幸福山区，是山区可持续发展的基本前提与目标。因此，必须确立民生为本、创新发展的理念，要通过理念观念的转变和体制机制的创新，实现山区环境美化、经济繁荣、社会和谐、百姓富裕。

确立生态为基、保护发展的理念。建设和保持优良的生态环境是山区转型发展、可持续发展的物质基础。因此，必须确立生态为基、保护发展的理念，要通过生态系统保护、生态文明强化、生态政策完善、生态规划引领，不断优化山区生态环境，不断提升山区生态价值，不断实现山区生态效应。

确立产业为先、绿色发展的理念。立足山区自然生态环境，因地制宜选择适合山区资源禀赋和生态环境的产业发展，促进山区农村发展、农业增效、农民致富是山区实现可持续发展的动力。因此，必须确立产业为先、绿色发展的理念，用绿色发展的新的理念“靠山发展”、“靠山富民”，实现山区经济的生态化和山区生态的经济化。

确立文化为魂、特色发展的理念。无山不美、无山不安、无山不立。要把山区淳朴、彪悍、挺拔、坚韧的特色文化打造成为山区可持续发展的灵魂，转化为生产力，融入到山区发展之中。因此，必须确立文化为魂、特色发展的理念，培育山区民众、弘扬山区文化、提高民众素质，使山区文化与山区经济相结合，实现山区的差异化、个性化和特色化发展。

三、实现山区可持续发展的思路与愿景

走生态文明的可持续发展思路，是以科学发展观为统领，立足山区生态资源，统筹山区发展要素，发挥山区后发优势，通过创新发展、保护发展、绿色发展、特色发展、联动发展，加快山区发展理念转变、发展模式优化、发展水平提升，加快适合山区特点的工业化，城镇化和农业现代化进程，加快山区百姓致富，实现山区科学跨越和可持续发展。

生态文明的可持续发展愿景，是把浙江山区建设成为经济繁荣、社会和谐、居民富裕、环境优美的现代化山区，成为山区人民幸福、城市居民向往的新山区，成为山区绿色发展、生态富民、科学跨越的试验区和示范区，我省高效生态可持续发展的新经济区，长三角南翼的绿色产业带，全球宜居、宜游、宜业的幸福家园。

一是生态环境得到保护并进一步改善。通过生态环境保护，优化山区生态环境，减轻山区自然灾害危害；促进自然资源合理、科学利用，在保护中开发，在开发中保护，实现自然生态系统良性循环；维护山区生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展，提升生态文明的建设水平。

二是山区产业得到发展并进一步提升。山区产业结构和空间布局不断协调和优化，山区产业达到绿色发展、特色发展、协调发展，实现山区农业精品化提升、山区工业生态化提升、山区三产产业化提升，使之成为促进山区社会经济发展的不竭动力，成为生态文明建设的重要保障。

三是山区文化得到挖掘并进一步开发。建立山区生态文明，构建山区公共文化服务体系，弘扬山区特色文化。山区文化资源得到深入挖掘与传承，创立山区特色文化品牌，促进山区文化资源与山区产业发展相结合，打造山区特色文化产业，培育山区新型农民，

四是生态富民得到共识并进一步实现。通过科学发展、绿色发展、包容发展和体制机制创新，山区生态资源进一步优化、资源价值进一步提升与实现，广大山区民众创新创业，共创共富，共享山区绿色发展成果，实现生态富民和全面小康。

四、践行生态文明的可持续发展的路径

坚持生态文明建设与山区发展“双向突进“的基本思路不动摇，在科学规划、统筹安排、综合考量、全面论证的基础上，立足山区比较优势，实现山区经济系统优化建设的进程中同步促进山区生态文明建设。具体来说：

一是大力发展绿色生态农业，促进山区农业精品化提升。在山区发展绿色生态现代农业，促进山区农业的精品化提升和产业化发展，是确保山区经济发展按照自身的比较优势有序推进，实现山区生态文明建设和产业发展“双向突进”的重要抓手。

二是发展绿色高新工业，促进山区工业生态化提升。

在山区发展绿色高新工业，要强调实行块状布局，使工业企业向园区内聚集。按照发展绿色高新工业的目标要求，应着力发展环境友好型、资源节约型的工业。要溶入科技和创新理念，发展技术含量高、附加值高、低能耗、无污染的替代产业，培育新的经济增长点。加强节能降耗、节水减排，发展循环工业。结合浙江山区的资源优势，重点推进旅游产品开发和特色农产品深加工，鼓励扶持企业和个人开展特色旅游商品研发、技术升级和品牌创建，形成一批区域特色明显、产品适销对路、科技含量较高的名优特产品。

在发展绿色高新工业的过程中，要注重区域联动和产业联动，结合浙江建设海洋经济大省、海洋经济强省的大好机遇，大力推动山海协作、山海联动，在“工业飞地”模式基础上，进一步探索浙江山区与发达沿海地区、平原地区的合作新模式；抓住沿海发达地区产业转型升级的机遇，山区做好绿色高新工业的承接与拓展文章，大力引进和发展绿色高新工业，强化生态准入门槛，避免走“先污染后治理、边污染边治理”的传统工业化发展模式。

三是发展绿色休闲旅游，促进山区旅游产业化提升。浙江山区要立足好山好水好资源的生态本底，大力发展山区生态旅游，加快实现山区旅游的休闲化、景区化、养生化、集成化和产业化提升，应主要从以下几个方面采取措施：一是树立生态旅游理念，实现旅游业生态化消费。要制定具体措施，加强并普及生态旅游参与者的教育，在全社会树立生态旅游消费理念，广泛宣传环境友好型旅游理念、大力倡导资源节约型旅游经营方式，促进生态系统良性循环，实现旅游业的可持续发展。二是加强生态旅游规划，实现旅游业生态化管理。科学编制旅游开发规划，加强对生态旅游资源的管理与科学利用，确定合理的保护措施和开发序位，坚持先保护后开发，建立科学、严格的管理制度和相应的保护开发机制，防止盲目开发、低水平重复建设和破坏生态环境与自然景观，保障生态旅游资源的永续利用。三是加快旅游要素生态化建设，实现旅游业生态化运营。建设生态化餐饮，使用生态型食品，改变传统饮食中的陋习。建设生态化宾馆饭店和生态化旅游交通，大力引导游客行为生态化和旅游娱乐生态化建设。四是打造生态旅游品牌，推动旅游业生态化发展。浙江山区生态旅游业建设，是浙江省旅游业贯彻生态文明建设目标、实现旅游业转型升级、创建旅游经济强省和生态省的重要抓手，要在充分发挥省级生态旅游示范区标杆垂范、省级生态旅游区达标推广的基础上，形成“示范区品牌引领、达标区品牌推进、重点区域品牌推广”相结合的格局。

浙江省大力发展绿色生态农业

四是强化生态发展，实现山区生态系统优化。坚持环境保护和生态建设并重的方针，突出抓好重点区域和重点领域的生态环境，使浙江山区环境质量满足功能区要求，生物多样性得到充分保护，抗灾减灾能力明显增强，山区经济社会发展的环境支撑能力不断提高。首先，加强污染综合防治。严格执行国家和省有关污染防治的法律法规，推动流域、区域、资源开发规划战略环评，促进山区产业合理布局和资源优化配置。严格控制污染物排放总量，加强综合协调、分类指导和统一监督管理，从生产全过程抓好污染防治工作；其次，抓好山区生态环境保护与建设。在具有重要生态功能作用的区域建立一批重要生态功能保护区，实施重点保护。高度重视生态良好地区和重点资源开发地区的环境保护与生态建设。进一步做好珍稀濒危物种的抢救与保护，强化生物多样性自然保护区的保护力度，禁止在核心区和缓冲区开展各类开发活动。保护森林，发展林业，提高森林质量，强化森林生态功能，积极构建以森林为主体的绿色屏障。大力推进以人工造林、封山育林为主要内容的生态公益林建设。开展流域生态环境保护。制定流域生态环境保护规划，积极开展流域综合治理，加强流域的生态环境管理。建立上下游生态环境保护利益机制，协调好上下游地区经济布局、城镇建设和生态环境保护。在生态环境脆弱地区，实施必要的生态移民。大力实施山区美丽乡村行动计划，建设山区社会主义新农村。

五、实现可持续发展的保障

第一是改革山区发展考核体系。改变目前对山区政府和官员的GDP偏向和财政偏向考核体系，探索应用绿色GDP考核体系，建立经济增长、生态保护、民生评价、文化发展等多方面考量的综合考核评价体系，并将山区的生态保护和改善作为考核体系的核心内容，对导致生态破坏、产生重大环境安全问题的政府官员实行问责制或一票否决制。

同时，对于山区发展的主体——企业和农民，也应建立相应的激励约束机制，通过政策鼓励、资金扶持、精神奖励等方式，对山区企业和农民的行为方式进行科学引导。对于通过破坏生态环境牟利的企业和个人实施严格的惩罚措施；对于保护生态环境、促进山区生态发展的企业和个人给予各个方面的激励和扶持。

第二是创新山区资源补偿机制。绿色山林资源是山区最大、最特色的资源要素，是实现山区差异化发展的基础性条件。在推进生态文明建设和山区发展“双向突进”的进程中，必须首先创新山区资源补偿机制，始终将保护好、维护好、使用好山区资源作为山区生态文明建设工作的重中之重，尤其是要通过政府指导和市场参与的方法，构建完善的山区资源保护和补偿机制。具体来说：

加大财政转移支付。一是将“因素法”作为转移支付分配的主要方法，使财政资金获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设任务多少以及重要性挂钩；二是以项目运作作为主要补偿载体，加强地方专项资金配套和横向财政转移支付，优化财政补助结构；三是重视产业扶持型转移支付、技术支持型转移支付、认证培训型转移支付等“造血型”补偿方式。

建立生态补偿基金。一是在现有水权交易模式下，围绕建立流域补偿基金理事会和加强流域补偿基金监督机制两大环节，探索建立流域生态补偿基金制度；二是借鉴中国绿色碳基金运行模式，成立浙江省碳基金管理委员会，结合浙江省低碳经济发展规划，若某市（县）碳源总量高于碳汇总量，就对其超出部分征收费用，直接缴入浙江省碳基金；碳源总量低于碳汇总量的地区则可获得相应补偿。

泰顺廊桥

开征生态补偿税种。可先以大中型水库、水利发电厂、自来水厂、旅游区等经营单位和个人作为生态税课税对象，系统设计税种、税基、税率以及税收优惠、减免等生态税征收办法。在生态税推出之前，可以考虑先推出类似城建税或教育费附加形式的生态附加税，附在三种主要税种（增值税、营业税、企业所得税）上。在生态税出台前，应加大环境与资源使用费的征收力度和范围，最终形成生态补偿税费作为生态补偿公共财政的长期稳定来源。

实行生态配额交易。配额交易是生态效益补偿市场化的重要途径之一。可选取自然保护区配额交易模式作为生态效益市场化补偿的试点。如：按照浙江省环境保护目标，确定自然保护区（或森林覆盖率）面积占辖区面积的百分比，以此作为各地市自然保护区建设的配额标准。交易方式可以是：①以地市为单位，对于自然保护区面积不够的地市，通过对其他富余地市进行购买或直接建设的方式，实施配额交易，签订长期的购买合同。交易的基本定价依据为自然保护区建设的直接投入以及因建设自然保护区受影响的地方政府、企业、个人的损失补贴等；②由省政府牵头成立统一的管理委员会，协调各地方政府和林业、国土、税收、环保等部门，将各地市富余且愿意出售的保护区配额集中起来进行拍卖，将拍卖所得返还保护区所在地市。同样的做法也可以用于生态公益林的配额交易。

建立生态标签制度。生态标签作为生态环境服务的间接支付方式，对于吸引公众参与生态补偿能起重要作用。生态标签制度建设应重点围绕：①成立生态标签授予机构（或经由授权的第三方认证），确定生态标签认证的产品目录。②制定产品的环保性能标准、认证体系、使用规范和监督机制。③实施政府主导型生态标签产品营销推广模式。④大力推动绿色政府采购计划。⑤对来自省内具有生态屏障功能的限制开发区和禁止开发区的产品标签使用费给予减免。

推行碳汇市场交易。浙江有着发达的经济基础和一定的金融资源，能够支持发展碳汇交易的相关金融衍生产品开发，应加大碳汇测量、碳汇交易标准等基础性研究的支持力度，尽快成立碳汇交易所。交易所应由CDM信息服务中心、生态补偿促进中心、自愿交易中心等主要业务构成。起步阶段以省内自愿交易市场的区域性试点为突破口。该交易平台建立起来之后，将为浙江带来可观的交易性收入，并推动碳汇林业的发展，还可以吸引世界各地资金来浙买“碳”，交易碳汇指标。

（作者系浙江省人民政府咨询委委员、浙江大学中国农村发展研究院教授、浙江农林大学中国农民发展研究中心主任）