职业教育治理体系与治理能力现代化的框架

蓝洁

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，政策“元话语”引发了各个领域的积极思考与回应。在教育领域中，职业教育是区别于普通教育的重要类型和体系，如何理解职业教育治理体系与治理能力现代化的本质，如何有效推进职业教育治理体系与治理能力现代化等理论与实践问题成为职业教育在新的发展态势中需要关注的重点。

治理体系是规范和维护秩序的“有机、协调、动态和整体的制度运行系统”，治理能力则是制度执行能力。治理体系与治理能力组成一个有机整体，是同一过程中相辅相成的两个方面。有了良好的治理体系，才能提高治理能力；反之，只有提高治理能力，才能充分发挥治理体系的效能。

文章试图从现代职业教育发展所面临问题的性质和特征切入，分析化解问题的治理体系框架结构，并对治理能力现代化的实现路径进行初步探索。文章的基本预设是，职业教育治理体系与治理能力现代化的本质是职业教育治理体系与治理能力不断契合并化解现代职业教育问题的过程。现代职业教育治理体系与其面临的问题越契合，则治理能力越强。

一、现代职业教育的问题域

“问题域”指一个领域主要存在哪些问题。问题域的分析包括问题的范围、问题之间的内在关系、问题发展的可能性空间等。职业教育治理体系现代化的核心是构建有效应对或化解现实问题的理性秩序。爱因斯坦曾指出：“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法。”因此，系统化分类与表述职业教育现实问题的性质与特征，厘清问题之间的逻辑关系，对于职业教育治理体系与治理能力的现代化尤为重要，是现代职业教育治理体系与治理能力框架建构的逻辑起点。

（一）产教融合与校企合作

产教融合与校企合作反映了教育制度与劳动制度结合的职业教育基本规律，是职业教育区别于其他教育类型的最典型特征，也是职业教育体制、机制、模式改革的核心。现代职业教育在管理体制上的产教融合、办学模式上的校企合作、课程教学上的工学结合，三个层面的主体、要素、关系集中了职业教育理论与实践的重要问题。

首先，在关于职业教育办学主体的问题上，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”，“加强利益相关方对职业教育的参与”也已成为联合国教科文组织于2012年在上海举行的第三次世界职业教育大会的议题。但是，当前我国职业教育发展对利益主体的需求、存在的利益冲突、如何推进利益的均衡等现实问题关注不够，职业教育改革仍然主要靠政府推动，其他利益主体的参与程度不高。如何建立由政府部门、行业、企业、社会集团、职业院校师生共同参与的、多元化的职业教育办学模式，是推进产教融合、校企合作急需解决的首要问题。

其次，在产教融合、校企合作的要素和内容方面，职业教育领域已深刻认识到经济产业结构对于课程体系、师资队伍、实践教学、质量评价等要素具有决定性影响。近年来，关于课程体系与教学资源、双师型教师队伍、四位一体实训基地、第三方评价体系等要素和内容的改革探索渗透产教结合、校企合作的理念，但如何通过内涵建设提升职业教育服务产业发展的能力，仍是需要拓展和深入的问题领域。

最后，在产教融合、校企合作的形式与关系上，当前出现的职教集团、理事会、董事会等新载体和平台，致力于探索企业和学校在组织形态、组织文化、质量标准上的全面整合。多样化的合作形式确实促进了职业世界与教育世界的沟通，但如何有效确立学校和企业的合作伙伴关系，使企业和学校分工合作来完成人才培养目标，实现学习者“学校到生涯”“学习到工作”的平稳过渡，仍需要进一步的探索、实践与规范。

（二）体系建设与质量保障

我国现代职业教育体系建设包括三个层面的意蕴：一是职业教育要适应经济发展方式转变、产业结构调整和社会发展的需求；二是职业教育需体现终身教育理念；三是各级各类职业教育应协调发展。体系建设目标对应体现了三个鲜明的特征：首先，现代职业教育体系具有外部适应性，即体系建设应该是开放的、统筹的、合作的、对接的；其次，现代职业教育体系具有内部适应性，即体系建设以人的终身发展为本，强调育人功能；最后，现代职业教育体系具有自身协调性，即体系建设应是结构合理的。

当前，职业教育体系框架已初步形成，但要实现现代职业教育体系的建设目标还面临一系列的问题。例如，如何使职业教育人才培养与产业结构调整升级保持同步，提升职业教育人才结构与劳动力市场需求的吻合度；如何融通职业教育与普通教育、终身教育，融通学历学位制度与职业资格制度；如何科学定位各级各类职业教育，统筹专业、课程、教学，改革招生考试制度和人才培养模式，促进职业教育体系内部的有效衔接；如何形成企业、学校和社会化职业教育并举，全日制与非全日制、学历与非学历教育共同发展的格局；如何促进职业教育学习形式、办学类型的多样化；等等。这些问题涉及职业教育的质量标准、控制过程、运行逻辑等，体系建设与质量保障已结合为一体，对职业教育的发展产生深刻影响。

由于发展的相对滞后，在传统的管理秩序中，职业教育形成“范式移植”惯性，依附于普通教育主导的学术教育治理与改革规则中，职业教育的特殊规律没有得到充分的重视。职业教育治理体系与治理能力现代化有必要克服原有的依赖性，契合于现代职业教育面临问题的特殊性与复杂性，构建具有针对性、发展性的治理秩序和体系结构。

二、职业教育治理体系现代化的结构框架

从现代职业教育所面临的问题域切入，我们认为职业教育治理体系可以包括外部治理和内部治理两个范畴。外部治理涉及职业教育机构与政府、市场、社会之间的主体关系，内部治理则是多主体之间相关利益在职业教育中的调整和分配，并相应地统筹带动职业教育内部要素改革。

（一）外部治理的主体及其关系维度

职业教育治理的现代化首先应关注的是治理主体及其关系问题。在传统的职业教育管理领域中，政府被看作是当然的主体，市场、社会组织、学校都是政府实现制度安排目的的客体工具，“主体—客体”分离对立的二元论模式成为管理的基本格局。现代公共治理理念受胡塞尔、海德格尔、伽达默尔、哈贝马斯的主体间性哲学影响，摆脱“主体—客体”的框架，走向“主体—主体”的思维。公共治理理念的发展影响到教育领域，打破主从观念，重新建立政府、市场、社会、学校各个主体之间基于“对话”“交往”和“理解”的平等关系，是职业教育治理体系向现代化演进的基本方向，应引起职业教育治理方式三个方面的主要变革：

一是重塑政府与市场、社会、学校之间的共同体伙伴关系。政府与学校、行业、企业、社会组织之间不再是统治和被统治、批判和被批判的关系，而是在合作的过程中实现共同治理。在职业教育治理主体平等互动的背景下，政府把原先独自承担的责任转移给行业、企业、社会组织、学校等各主体，这些主体承担越来越多的原先由政府承担的责任，相互之间形成合作协商、平等竞争的互动关系，依靠彼此的利益协调来达到治理的目的。

二是治理体系的去中心化，形成多中心的职业教育治理模式。职业教育治理主体实现多元化，政府、行业、企业、社会组织、学校之间不再存在某种固定的中心，而是形成立体化的网络结构和网状关系。在对职业教育进行治理的不同结构中，各主体的作用可能有所不同，但地位总体上是平等的。

三是治理主体之间的和谐共生与依赖共存。职业教育治理体系现代化的变革，要在各主体之间建立起相互的依赖关系，政府、市场、社会组织、学校必须彼此交换资源，才能顺利实现各自的目标，才能形成和谐共生的关系。

职业教育治理主体及其关系的确立搭建起外部治理的基本框架，解决了宏观层面职业教育治理现代化的价值和理念导向问题，对应于职业教育的基本规律，为当前职业教育产教融合、校企合作提供了基本条件。

（二）内部治理的内容要素

政府、行业、企业、社会组织等外部治理主体通过与学校协调互动形成对于职业教育进行内部治理的理念、措施，并通过组织体制和运行机制作用于职业教育内部的核心要素，形成现代职业教育的内部治理框架，促进职业教育在对接产业、系统培养、实践育人、模式创新、质量评价及其他方面从传统到现代的深刻转型。

1.对接产业。对接经济产业发展是职业教育内部治理的先导内容。围绕国家或地方规划战略部署和重点发展领域，顺应现代农业发展、制造业改造提升方向，对接生产性或生活性服务业等产业，通过调整专业设置结构、深化专业内涵建设，形成支撑产业发展的各级各类职业教育专业体系，从而形成产教融合、校企合作、工学结合的培养培训制度体系，实现职业教育发展从政府主导供给驱动向市场需求驱动的转型。

2.系统培养。系统培养技术技能人才是职业教育内部治理现代化的基础要素。系统培养的治理包括两个方面：一是职业教育与其他类型教育相结合的系统性，通过建立职业教育与普通教育、终身学习的立交桥来予以推进；二是职业教育人才层次的系统性，有必要通过人才培养方案建立起中职、专科、本科、研究生等不同层次职业教育在培养目标、课程设置、教学条件等方面的延续与衔接。系统培养实现了从一次性培训向周期性终身学习的转型，促进了教育与培训的结合，以及就业培训与创业培训的结合，形成职业教育与其他教育相互沟通、衔接的体制机制，以及面向人人的层次体系。

3.实践育人。实践育人是职业教育内部治理的支撑环节。通过加强职业教育教学过程的实践性、职业性和开放性，将产教融合、校企合作、工学结合落实到人才培育的过程中，实践育人符合劳动制度与教育制度结合的职业教育基本规律，解决了当前职业教育技术技能型人才培养类型的特殊性问题，形成技能型人才成长的类型体系。

4.模式创新。人才培养模式创新是职业教育治理的动力因素。通过推行项目导向、任务驱动等学做一体的教学方法，开展学生技能竞赛，探索将企业生产、工作流程实时传送到课堂，开发虚拟流程、工艺、生产、运营的数字化教学资源，实行专业教学与技能鉴定结合的考核等办法，全面提高学生的就业创业能力，解决了当前职业教育人才培养质量提升的难题。

5.质量评价。实行利益相关方共同参与的质量评价制度是职业教育治理的保障环节。通过毕业生就业率、初次就业薪酬、就业质量、企业满意度、创业成效等指标来综合评价职业教育质量，并将质量评价信息反馈到职业教育人才培育过程的各个环节，倒逼专业设置、课程体系、教育教学、质量管理、招生考试、办学成本等的调整与改善。

此外，职业教育治理体系的现代化还涉及灵活多元的进入与退出制度的建立、良好办学条件的形成等其他多方面的要素和内容，共同推进现代职业教育的深刻转型。

（三）治理体系的目标框架

职业教育治理体系现代化的整体目标应是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出的：“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。”对应于这一整体目标，职业教育外部治理的目标在于搭建政府、市场、社会、学校协调、互动的多主体制度运行系统，以促进产教融合、校企合作。职业教育内部治理的目标则在于体系建设与质量保障，通过工学结合、校企合作的培养培训体系，技能型人才成长的类型体系，面向人人的职业教育层次体系，职业教育与其他教育的灵活衔接体系，职业教育发展的条件支撑体系五个方面体制机制的整体运行来推进总体目标的实现。职业教育治理体系现代化的目标框架可以通过下图来进行诠释。

职业教育治理体系与治理能力现代化框架图

三、职业教育治理能力现代化的实现路径

治理体系和治理能力的关系是结构与功能、硬件与软件的关系。治理体系的现代化是治理结构的转型，涉及体制性“硬件”的更换；治理能力现代化则是将转型后的治理体系功能予以实现的过程。职业教育治理能力现代化的重点是设计合理的方式、方法和技术手段，处理好政府、市场、社会、学校之间的关系，配合治理结构转型发展进行科学协调、统筹规划。治理能力现代化的实现路径可以分为外部路径与内部路径两个方面：

（一）治理能力现代化的外部路径

我国传统的职业教育管理体制总体上呈现出自上而下的行政化权力运行特征，但在职业教育治理能力现代化的转型中，政府、市场、社会组织、学校等利益主体之间的权力和信息方向是相互的、多向的，应形成协商决策、平等互动的现代化网络治理机制。要形成这种现代化的网络治理机制，首先，需要政府转变职能，放权分权，增强行业企业、社会组织与职业教育的决策与参与权，多方互动形成合作。其次，要从制度和组织措施上促进参与决策活动的行业、企业、学校之间进行持续的互动合作，形成多主体间的权力依赖和合作伙伴关系，从而在政府主导下，激励产教融合、校企合作并形成各种正式的组织结构及非正式松散型合作项目。最后，要发挥行业、企业在职业教育治理中的作用，用平等、互动、共享的理念完善校企之间的合作关系。充分运用职业教育集团、理事会、董事会等多种主体嵌入的合作形式，增强学校与行业、企业等外部利益主体之间的持续互动，积极发挥行业协会等各类社会组织在职业教育治理中的作用。

（二）治理能力现代化的内部路径

职业教育治理能力现代化转型的内部路径主要是对应外部治理的多元利益主体，建立职业院校内部制度模式。当前，我国职业院校内部制度模式主要包括党委会为主导的校企合作理事会决策体制、校长为枢纽的专业委员会执行体制。体制是机构与相应规范的统一体，因此，有必要从人员结构、职能与运行方式等多个方面形成职业教育治理能力的内部路径。

1.党委会为主导的校企合作理事会决策体制。由相关政府职能部门的工作人员、教育专家、行业和企业人士、管理专家等参与，在学校党委会的主导下提出实质性的意见和建议，使得职业教育的人才培养以及专业设置与经济社会发展形成有效衔接。要通过组织形式和人员构成，落实和体现校企合作理事会的作用。校企合作理事会的主要职责包括：第一，执行中国共产党的方针政策，确保职业教育社会主义办学方向；第二，制定职业院校中长期发展规划，把握学校发展方向；第三，维护职业院校利益，协调职业院校对外关系；第四，参与学校校长、副校长的遴选，决定学校相关部门的干部人选；第五，筹措职业院校办学经费，审核经费预决算等重要工作。

2.校长为枢纽的专业委员会执行体制。在党委为主导的校企合作理事会决策基础上，校长通过各专业委员会对职业院校的具体工作进行组织指导、控制与协调。校长作为职业院校的法人代表，是学校执行体制的首席执行官。在校长领导下，校内职能部门根据工作性质组成各自的专业委员会并设立专门工作机构处理日常事务。例如，设立人事委员会负责师资建设工作，教学委员会负责教学工作，对外交流委员会负责外事工作，后勤委员会负责生活服务工作等。校长为枢纽的专业委员会的主要职责包括在校企合作理事会的授权下拟定学校发展规划、年度工作计划、年度经费预算方案等，制定内部组织结构的规章制度，组织学校教学，进行教职员工聘任等相关工作。