试论放权背景下市场介入本科专业设置管理的实现机制

徐立清等

摘 要：扩大和落实高校本科专业设置自主权是高校面向市场依法办学、增强办学活力的必然选择。但是，一些高校在本科专业设置管理过程中表现出自律意识不强、自律机制不健全等问题，其根源在于市场导向和监督机制的缺失。为此，在政府放权背景下，积极培育市场力量，探索市场有效介入高校本科专业设置管理机制，是促进高校用好专业设置自主权的重要基础。

关键词：本科专业设置；市场机制

高校本科专业设置自主权是高校依据相关法律规定所具有的自主设置和调整专业的权力。改革开放30余年来，我国高校本科专业设置总体呈现出国家放权、高校扩权的趋势，特别是《普通高等学校本科专业目录（2012年）》和《普通高等学校本科专业设置管理规定》的颁布，使高校依法自主办学在专业设置上有了实质性进展[1]。2012年度本科“新增专业点2670个，其中备案专业占新增专业点的97.8%，审批专业仅占新增专业点的2.2%”[2]，与原目录外386种专业和目录内24种专业均需审批（占总数的65%）相比，高校本科专业设置自主权得到了充分扩大。但从实际申报过程看，“一些新建本科院校、独立学院、民办院校急于扩大专业设置规模，申报专业的冲动较大。有些高校缺乏自律、盲目申报”[3]。如何防止专业设置陷入“一放就乱、一收就死”的治乱循环怪圈，一方面需要政府加强宏观调控，另一方面需要发挥市场在高校本科专业设置的导向和监督作用，实现高校专业设置自主权、政府管理权和市场监督权的有效制衡。

一、市场介入高校专业设置管理的必要性

一是市场经济体制改革的内在必然。扩大和落实高校本科专业设置自主权是市场经济体制改革在高等教育领域的重要反映和必然要求，符合政府简政放权的改革理念，也是高校面向市场依法自主办学、增强办学活力的必然选择，“我国高等学校学科专业设置和调整机制从根本上说是计划经济时代的产物，带有比较强的政府指令性和行政色彩”[4]。在计划经济体制下，社会对人才需求往往通过政府的计划来间接体现，教育资源的配置由国家直接调控，市场不起作用。高校不拥有对学科专业设置和调整的权力，正如《高教六十条》明确提出的“专业的设置、变更和取消， 必须经过教育部批准”。然而，在市场经济体制下，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，政府需要通过运用市场的机制来影响和调节市场。一方面，要求政府不再通过计划指令来直接管理高校的专业设置，而要通过综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导、专业评估和资源配置等措施对高校专业设置进行宏观调控，并在市场机制调节存在着偏差时进行必要的政策干预；另一方面，经济社会对高等教育的需求也往往是通过市场机制发生作用，高校也不能再按照国家计划要求而必须是通过招生市场和就业市场中的供求关系来设置和调整专业，并做到“按需培养”人才，市场则“择优选取”人才，市场成为影响高校专业设置的最重要的力量，成为高校联系政府、社会的最重要的中介。

二是保证高校自主权有效运行的基本前提。按照美国学者伯顿·R.克拉克的国家权力、市场和学术权威的三角协调理论，高校既需要一定的自治权，又倚赖于所在国政府的支持和市场的介入。专业设置放权的重要前提是政府已建立起必要的监督机制，市场已形成较为成熟的介入机制。长期以来，我国高校处于计划经济体制下被动地听从于政府的计划安排，高校的“市场意识、自主办学意识、主动发展意识及其指导下的行为，还处于初级阶段”[5]，在这种原有的高等教育与经济社会的适应机制被打破，而新的适应市场机制还没有真正建立起来的高等教育管理体制过渡转型期，“存在的问题不仅仅是如何减少政府对学校的过度干预，扩大学校的自主权，另一个不容忽视的问题恰恰是我们似乎过于注重学校自主权扩大的一面，在不同程度上忽视了自主权扩大后如何进行相应的制约”，[6]特别是高校外部的监督体系还不完善，“如果没有相应比较成熟的社会评估与中介机构的监督，高校自主设置学科专业将越来越无序，高校盲目设置专业、追求数量扩张就在所难免”[7]。也就是说，当高校内部尚未建立起严格有效的专业设置制度时，就必须强化市场的导向和监督，实施可控制性放权。英国历史上也出现过专业设置权失衡情况，但英国后来通过严格的专业评估，很好地平衡了高校专业设置自主权、政府管理权和市场监督权的关系。美国主要是通过设立州高等教育委员会对本州高校专业设置进行规划和管理，通过捐资助学和专业认证等社会力量来实现间接管理，通过比较综合的方式，很好地实现了高校专业设置自主权、政府管理权和市场监督权的平衡。总之，放权的基本前提必须是已建立起必要的市场有效的介入机制。

二、市场介入高校专业设置管理的实现机制

在我国高校专业设置管理自律机制不完善情况下，坚持权力下放不等于政府不再起作用或者政府作用减小，更不是对高校放任自流；相反，政府更应主动作为，发挥更大的作用，积极培育行业企业、非营利性社会组织、广大市民社会以及学生家长等市场要素积极介入高校专业设置的监督和管理。

一是要加快明确政府、市场、高校专业设置管理的权力边界。长期以来，由于政府、高校、市场边界划分不清，特别是“在设定政府与高校的权利与义务时，政府权力的开放性和义务的模糊性、高校权利的限定性和义务的不确定性”[8]，以及政府对于微观事物的干预过多和社会中间组织发育不足，哪些权力该放给高校，哪些事情该留给市场，放权后政府该如何监管、市场该如何介入等还没有完全理顺，从而妨害了高校自主权落实，致使高校本科专业设置自主权往往陷入“一放就乱，一收就死”的怪圈。为此，建立形成边界清晰的政府、市场中介以及高校等责任主体的权力体系，是当前政府放权后保证高校专业设置自主权有效运行的首要核心任务。

政府不仅要加强宏观政策研究，加强对高等教育发展的分析和预测，积极构建高等教育与产业同步规划制度，建立与经济社会及行业发展相适应的人才和技术供需体系，提高高等教育宏观结构与社会经济需求结构的一致性；还要通过修订专业设置管理规定和专业目录来规范高校的专业设置与调整，通过建立专业设置标准和专业质量标准来明确高校设置专业设置规范要求和专业领域人才培养基本要求，为高校科学规划学科专业布局做好顶层规划设计；更要通过立法、规划、拨款、信息服务等方式积极培育市场中介力量，充分发挥市场在高校专业设置中的主导作用和监督作用，促使高校把专业设置自主权用好，才能真正实现政府职能从重审批的直接管理转变为重指导和重服务的间接管理。

二是要积极培育高等教育与行业企业联系的“中介组织”。在市场经济体制下，随着政府职能转变，政府必须积极培育和发展各类专业性社会组织和中介组织。早在20世纪80年代，为协调大学与企业界的联系，促进大学与企业的合作，美国就建立了“美国高校大学—企业关系委员会”，法国成立了“教育—企业工作组”、“教育—经济高级基金会”[9]，英国在原有的人员构成以来自大学为主的“大学拨款委员会”的基础上新设“大学基金委员会”等大学与行业联系的“中介组织”[10]。

目前，我国的中介组织基本上是政府为了改变政府职能适应经济体制改变而设立，是一些事业性单位，相对而言还是一个政府部门，很难独立自主、深入细致地在高校、企业界之间真正起到沟通、协调作用，而且，这些中介组织“其结构和功能也没有完全定型”，“缺乏必要的制度和法律保障，自身发展还不规范”[11]。为此，加快培育高等教育与行业企业联系的“中介组织”非常迫切。首先，要构建高校主管部门与相关行业部门在高等教育发展、人才培养上的“对话”与“协商”机制，协同做好各行业人才的需求预测，对专业点设置过多、就业率过低的专业实施预警机制，共同指导行业教育改革与发展，推进高校与行业企业共建教育质量基本标准与行业岗位准入标准有机衔接的制度，规范专业领域人才培养基本要求，确保高校人才培养质量规格适应行业企业岗位需求和经济社会发展要求。其次，高校主管部门要主导建立来自各级别、各行业教育指导委员会或建立有行业企业人士参与的专业教学指导委员会，在高校与企业之间搭建紧密联系的桥梁，发挥这些“桥梁”和“中介组织”在重大政策研究、人才需求预测、就业准入标准、学科专业设置等方面的作用，形成高校学科专业设置和人才培养方案的动态调整机制。第三，在各级各类高等学校之间探索建立常设性协调机构，如同类型高校、同区域高校、同层次高校之间建立广泛的高校联合会、发展联盟、协作会等组织和机制，发挥他们在统筹本科教育标准、协调各高校之间的办学政策与办学行为、开展专业评估与质量保证等方面的作用。

三是要积极培育专门的专业认证协会等组织。中介评价机构是保证教育主管部门更有效进行宏观管理、高校更有效面向社会自主办学的重要保证，如果没有相应比较成熟的社会评估与中介机构的监督，高校盲目设置专业就在所难免。

目前，我国在医学和工程类专业已开展了具有半官方性质的专业认证，据悉辽宁省还对部分布点较多的本科专业开展了面向社会公布排名的综合评价等等，这些措施将有利于促进高校加强专业质量建设，但非民间的专业认证和评估实质上扮演着政府看门人角色，认证人员则对高校拥有事实上监管权，更容易诱发和助长高校依赖认证机构和政府，而不是面向市场办学。在美国，专业认证往往是通过民间中介组织来进行的。近年来，美国学者呼吁要进一步让更多的机构加入高等教育评估，结束认证机构须由政府批准设立这一制度，允许任何机构都可以认证专业。因为，认证应该是资源的，认证机构的声誉应该由市场决定，而不是政府，要鼓励建立雇主认可机制，企业界、非盈利机构和其他非政府组织应努力创设一个“担保人实验室的教育模型”，要允许独立认证机构入场，从而为学生提供众多创造他们自己的“学位”并塑造自己大学经历的选择机会[12]。作为具有几百年传统的“政府决定大学学科和专业设置”的德国，近年来高度关注如何推动高校顺应经济社会发展需要主动调整与设置学科专业，规定所有高校学科专业都要接受五年一次的社会中介组织的动态评估认证。我国应鼓励高校积极引入社会中介组织和评估机构对高校专业办学水平和质量进行评估，并通过立法对非政府性的中介评价机构进行引导和规范，这对促进政府职能转变具有重要意义。

四是要鼓励社会积极参与专业设置管理。专业设置牵涉到社会各方利益，是准公共产品，公众都有权参与学校的办学决策、监督乃至评价，对高校的专业设置理应提出各自的意见和建议，以让大学的办学更符合公共利益的要求。但是，由于我国高校和社会双向参与机制方面还不成熟，社会对高校专业设置关注度较低，政府应“鼓励和扶持一批有规模，有信誉的个体中介公司、调查公司，形成网络、电视、广播、报纸、信息中介公司等综合服务的信息平台”，[13]积极营造社会与高校互动互促氛围，提高民众参与高等教育管理的热情和能力，为高校设置和调整专业提供信息服务，加强对高校专业设置的社会监督。

高校与市场信息的有效交换是保证专业设置科学性的重要前提。据统计，截至2013年6月底，我国网民规模达5.91亿，互联网普及率为44.1% ，这为广大民众参与专业设置管理、专业建设及其质量评价提供了重要便利，为高校专业设置和管理的信息化、网络化、公开化提供了重要技术支持。首先，信息技术为高校专业申报信息主动公开提供了技术保障。2012年，教育部建立了普通高等学校本科专业设置公共信息服务与管理平台，连续两年实现了本科专业申报网络化，实现了网上公开申报、受理和咨询，而且高校备案或审批专业的材料全部实行了网上公示，推进了专业设置的社会监督。但是，从高校专业申报材料公示情况看，除了高校教师对专业申报材料提出了建议和意见外，社会人士对材料所提意见甚少，反映出了工商业界、社会民众参与度不高，需要政府主动采取措施加强引导，实现更广泛的信息公开，推动民众对专业设置质量的关注。其次，信息技术为高校专业设置信息服务提供了技术支持。目前，据悉辽宁省设立了普通高等学校本科专业信息平台，并在平台上向社会公开了所在地所有高校的本科专业分学科、分专业布点情况及各高校各专业的课程设置、师资条件等基本信息，安徽、广西等地通过网络平台发布年度学科专业布局情况分析报告、本科专业结构调整分析报告，并向社会主动公布所在地高校布点过多、就业率低、生源不好的预警专业，这些改革措施都为高校设置专业、学生选报专业提供了便利。第三，通过网络等媒介向社会公布高校专业综合评价、专业办学条件等排名，促使高校主动优化专业，提高专业设置质量，通过网络建立高校学科专业人才需求的预测系统以及毕业生就业监测反馈系统，及时、动态地向社会公布预测与监测情况，为各高校专业设置与调整提供服务，避免高校在专业设置与调整上的封闭性和盲目性。如美国州政府高等教育委员会定期以发布信息的方式将专业评估结果予以公布，使学生随时了解全州甚至他州的专业设置情况，以学生对专业的选择来淘汰低质量和社会不需要的专业，同时对学校专业设置也起到引导作用，减少学校行为的盲目性。

《普通高等学校本科专业目录（2012年）》和《普通高等学校本科专业设置管理规定》的颁布实施为高校专业设置提供了充分的施展空间，但用好自主权的重要基础是要积极引导用人单位、学生家长、市民社会等要素对高校专业设置和办学过程进行全方位的监督，促进高校加强专业设置自律意识和能力建设，不断优化学科专业结构，提高高等教育质量。

参考文献：

[1] 林蕙青. 实施新本科专业目录 扎实提升高等教育质量[J]. 中国高等教育，2013（3）.

[2][3] 张大良. 高校怎样用好专业设置自主权[N]. 人民日报，2013-04-18.

[4][5] 林蕙青. 高等学校专业结构调整研究[D]. 厦门大学，2006（4）.

[6] 浦 蕊. 经合组织国家教育改革中的放权及其启示[J]. 教育研究，2005（1）.

[7] 张国昌等. 英国高等教育学科专业设置及其启示[J]. 学位与研究生教育，2007（6）.

[8] 谭正航、尹珊珊. 去行政化改革背景下高校办学自主权制度的立法完善[J]. 高教探索，2012（2）.

[9] 陈列. 市场经济与高等教育——一个世界性的课题[M]. 北京：人民教育出版社，1999.

[10] 樊丽明. 宏观管理·自主自律·质量控制——英国高等教育管理学习考察报告[J]. 山东大学学报（哲学社会科学版），2004（6）.

[11] 闵维方. 高等教育运行机制研究[M]. 北京：人民教育出版社，2002.

[12] Burke， L. M. and S. M. Butler. Accreditation： Removing the barrier to Higher Education reform [J].Backgrounder，No.2728（September 21， 2012）， pp.1-19.

[13] 阳荣威. 高等学校专业设置与调控研究[D]. 华东师范大学，2006（4）.

[责任编辑：吴芳和]