农村土地资产评估面临的挑战与政策研究

杨夕+邱道持+蒋敏

摘要：开展农村土地资产评估是统筹城乡发展的重要举措。综合运用文献研究法、比较分析法、参与式农村评价法（PRA）等方法，以重庆市为例，分析了我国农村土地资产评估的发展需求，探讨了推进农村资产评估面临的主要挑战，即农村土地制度供给不足、评估方法技术体系不健全、土地市场服务体系不健全。为有序推进农村土地资产评估，应坚持农民的主体地位，保障农民的合法土地权益；促进城乡统筹发展，健全农村土地资产评估体系；加强政府公共服务，推进农村土地资产评估管理。

关键词：农村土地；资产评估；挑战；政策研究；重庆市

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）15-3683-05

Challenges and Policies of Rural Land Assets Assessment

——Taking Chongqing City as an Example

YANG Xi，QIU Dao-chi，JIANG Min

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract： Rural land assets assessment is an important measure of planning urban and rural development as a whole. Methods of literature study， comparative analysis and participatory rural appraisal were used to analyze the development needs of rural land assets assessment in China and to explore the challenges including the shortage of land policy， and the distemperedness of the assessment methodology and market system. Results showed that the dominant position of the people should be adhered to and the legitimate rights and interests of farmers in land should be protected. The coordination of urban and rural development should be promoted. The system of rural land assets assessment should be improved. The government's public service should be strengthened and the management of rural land assets assessment should be enhanced.

Key words： rural land； assets assessment； challenge； policy research； Chongqing city

收稿日期：2014-01-16

基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）；重庆市社会科学规划重点项目（2011ZDGL12）

作者简介：杨 夕（1988-），女，四川乐山人，在读硕士研究生，研究方向为土地利用与国土规划，（电话）18883263200（电子信箱）

yx32011899@163.com；通讯作者，邱道持，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发。

党的十八届三中全会在的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利。土地是农民拥有的最大的资源和资产，显化农村土地资产是切实维护农民合法权益，落实党和国家政策方针的有效途径。改革开放以来，我国城镇国有土地市场已基本形成，建立了适合中国国情的城镇国有土地质量和价值的评估体系。而农村土地资产评估尚处于萌芽阶段，农村土地的价格体系和市场机制尚未形成[1]。开展农村土地资产评估，有利于建立农村土地市场，盘活农村土地资产存量，缓解农村资金供需矛盾，保障农民合法权益，促进城乡一体化发展。

1 调研区域概况和样本选择

1.1 区域概况

重庆市位于中国内陆西南部、长江上游地区，是地跨东经105°11′～110°11′、北纬28°10'～32°13′的青藏高原与长江中下游平原的过渡地带， 总面积82 402.95 km2。地势由南北向长江河谷逐级降低，西北部和中部以丘陵、低山为主，东南部靠大巴山和武陵山两座大山脉。重庆市属亚热带湿润季风气候区，常年降雨量1 000～1 450 mm，多年平均气温18 ℃，雨量充沛，气候温和。重庆市是中国长江上游地区惟一汇集水、陆、空交通资源的特大型城市，西南地区综合交通枢纽。2007年6月7日，国家正式批准重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2012年重庆市农村居民家庭人均纯收入7 383元，同比增长13.9%。截至2012年，农村家庭承包地流转面积达到84.07万hm2。

1.2 样本选择

1）以农户为调研对象。课题组于2013年初，以重庆市忠县农户为调研对象，根据研究区经济社会发展情况、距离县城远近以及交通状况等选取了3个样点村，分别是忠州镇南溪村、永丰镇观桥村及洋渡镇大关村。在分层抽样原则下，结合农户划分类型分别在三个村中选取了198、196和190户农户进行调研（表1）。调研主要采用参与式农村评估法（Participatory Rural Appraisal，简称PRA）[2-4]，运用问卷调查、小型座谈会、知情人深入访谈等PRA工具进行。endprint

2）以专业人士为调研对象。为了更好地认识农村土地资产评估的现状及存在的问题，课题组同重庆市人民政府参事各专家对重庆市国土资源房屋评估和经纪协会及专业的资产评估人士进行调查，主要以问卷调查和座谈访问的方式进行，共发放问卷98份，收回有效问卷98份。

2 农村土地资产评估发展需求

对584户农户和98位专业人士的问卷分析表明，在问及“是否需要开展农村土地资产评估？”问题时，有近70%的农户及88%的资产评估专业人士回答需要。这一问题同时也被另一问题所佐证，在“您认为开展农村土地资产评估重要吗？”问题中，有近80%的农户和95%的资产评估专业人士回答很重要。调研数据表明，人们已经逐渐认识到农村土地资产评估的重要性，开展农村土地资产评估已成为时代发展的潮流。

2.1 建立农村土地市场，统筹城乡一体化发展

改革开放30多年来，我国社会主义市场经济取得了长足的发展，农村土地市场得到逐步发展。一方面，在社会主义市场经济下，农村土地既是一种资源，又是一种资产，以土地为主要内容的农业资源必将进入市场，参与流通和交换；另一方面，国家鼓励农村土地市场建立和发展。2003年3月1日实行的《中华人民共和国农村土地承包法》标志着国家对农村土地流转市场放开，随后党和国家相继发布一系列法律政策，鼓励引导农村土地市场的建立。农村土地流转过程中，涉及土地估价的问题越来越多，如农村土地承包经营权出让、租赁费用计算，农村土地抵押贷款、耕地复垦价值计算，新农村建设中住房置换价值确定等，使得农村土地资产评估变得日益重要。调研数据显示，53.25%的农户参与农村土地流转，占被调查农户一半以上，表明忠县已存在农村土地流转市场，67.81%的农户愿意流转土地，他们普遍认为，在社会保障体系逐步完善的条件下，土地流转不仅不会威胁到他们的生存安全，还会给他们带来更多的财产性收入。具备合理的农村土地价格是确保农村土地合理流转的首要条件。目前，我国农村土地交易价格混乱，缺乏一个明确、统一的土地评估标准，因而这种市场存在一定的局限性和盲目性，从长远来看，在一定程度上阻碍了我国农村土地市场的健康发展。

党的十八大指出要深化经济体制改革，健全现代土地市场。健全现代土地市场，应加快发展农村土地市场，建立健全农村土地资产评估体系，开展农村土地资产评估。一方面，有利于实现资源优化配置。价格是市场的灵魂，按照价值规律建立农村土地资产评估体系，有利于促进我国农村土地资产流动，引导土地从低效率经营者流向高效率经营者，实现资源的优化配置，促进我国农村土地规模化、现代化、产业化发展。另一方面，有利于统筹城乡一体化发展。我国城乡土地资产市场的二元特征明显，主要表现为：土地产权城乡二元、土地价格城乡二元、土地市场城乡二元、土地用途城乡二元、土地规划和管理城乡二元。开展农村土地资产评估，建立城乡一体化的土地资产评估标准，有利于建立“同地、同权、同价”的城乡土地市场，促进土地资源在城乡间的合理、有序流动，促进城乡土地市场一体化发展。

2.2 完善征地补偿制度，保障农民合法权益

据调查，63.18%的农户认为我国现行征地制度不合理，73.97%的农户对我国现行征地补偿标准不满意。党的十八大指出要让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。农村土地是农民发展的经济资源，是农民从事生产与维持生计的固定资产，也是农民最主要的财产。显化农村土地资产、盘活农村集体经济、保障农村土地平等入市、增加农民财产性收入是实现农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果的有效途径，是农民产权权益的经济实现形式。然而，在农村土地资产化过程中，作为弱势群体的农民其合法权益难以得到保障。据《中国统计年鉴》发布的数据，2007～2011年，农村家庭财产性收入占总收入的比率最低（表2）。由此可以看出，在农村土地资产化过程中，土地并没有发挥其增收的功能，农民的财产权益受到了侵犯。

一方面，我国现行的征地补偿制度损害了农民权益。《中华人民共和国土地管理法》规定土地补偿费包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，采用“产值倍数法”的计算方式，并且规定土地补偿费和安置补助费之和不得超过该土地被征收前3年平均产值的30倍。这种政府垄断和干预的土地补偿机制并没有以市场机制为基础，农民缺少话语权，导致土地补偿标准偏低，严重扭曲了土地真实价格， 最终损害了农民权益[5，6]。国际上通行的做法是根据土地市场价格进行补偿，被征地的人员在获得公平交易后自谋生计。结合国际经验及遵循市场主体平等、利益均衡的原则，开展农村土地资产评估是完善我国征地制度的前提条件。农村土地资产评估有利于实现“按价征地”和充分保障失地农民权益。另一方面，我国农村土地交易中，交易价格大多是由双方自行协商或由农村基层组织协商确定的，缺乏科学依据，作为弱势群体的农民，其合法权益难以得到保障。开展农村土地资产评估，引入第三方专业的资产评估机构和评估人员对交易土地进行评估，给出独立、客观、公正和科学的评估价格能有效维护农民的权益。

2.3 规范农村土地流转行为，加强农村土地资产管理

农村土地所有权和使用权分离的过程必然导致农村土地流转[7]。由于我国农村土地市场发展滞后，缺乏政府的统一管理，土地流转大多是流转双方私下协商交易，导致流转行为不规范，在流转中容易产生欺行霸市、倒买倒卖等投机行为，而土地流转的投机性又导致了农村集体土地资产的流失和农地非农化。加强农村土地资产评估有助于确定合理的土地流转价格，建立农村土地市场价格体系，规范农村土地流转行为，促进农村土地合理流转。

土地既是一种重要资源，又是一项重要财产，推进农村土地资产评估有助于加强国家对土地的宏观管理，为国家决策提供科学依据。第一，有助于提高耕地保护质量。我国实行了世界上最严格的耕地保护制度，制定了包括基本农田保护制度、土地用途管制制度和耕地占补平衡制度在内的一系列制度。《中华人民共和国土地管理法》明确指出“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”开展农村土地评估，建立农村土地价格体系是促使我国耕地管理向数量质量双重管理转变的重要依据。第二，有助于加强国家对农村土地的监测。加强农村土地资产评估，有助于摸清全国各地农村土地生态质量（包括数量和质量），实现农业可持续发展；有助于测算我国农村包括土地在内不动产的价值总量。第三，有助于指导农村土地开发整理。应用农村土地资产评估成果，有助于合理确定土地开发整理的重点区域、区域土地开发整理潜力及应采取的措施，提高农村土地开发整理规划编制的科学性。endprint

3 推进农村资产评估面临的主要挑战

3.1 农村土地制度供给不足

通过调研，笔者发现，绝大部分的资产评估专业人士认为制约我国农村土地资产评估发展最主要的障碍是农村土地制度供给不足。一方面，我国农村土地资产评估在国家层面上制度设计较少，又缺少相应层面的法律制度或规章制度，导致土地资产评估缺乏科学性，无法形成正常的市场价格表达机制，造成农村土地资产价格扭曲；另一方面，现行的农村土地制度，在一定程度上阻碍了我国农村土地资产的评估。根据马克思主义地价理论，土地价格是土地所有权垄断而产生地租的资本化。因此，推进我国农村土地资产评估首先应加强我国农村土地产权制度建设。目前，我国农村土地产权制度存在严重缺陷，主要表现在以下三个方面：第一，农村土地产权模糊，产权模糊将不利于产权主体形成有效的激励和约束机制，并最终损害了分配机制[8]；第二，农村土地产权不稳定，主要表现为土地承包期及农民对所承包土地的不稳定性，不利于农民对土地进行长期投资，阻碍土地承包经营权流转机制的建立；第三，农村土地产权不完整，土地使用权具有的转让、出租、抵押等权能受到法律法规的限制。正是由于残缺的土地使用权，才导致了土地使用的随意性以及土地流转的困难性。姚洋[9]认为土地使用权的有效转让，能够使得土地使用权具有边际产出拉平效应与交易收益效应，从而提高资源配置的效率。

此外，我国农村土地流转制度和市场制度供给不足在一定程度上阻碍了我国农村土地资产化。农村土地流转制度供给不足主要表现为：流转主体的障碍、流转权利的限制、流转规则不明。农村土地市场制度供给不足主要表现为：农村土地市场体系不完善，农村土地市场管理机制缺乏。

3.2 评估方法技术体系不健全

现代估价方法体系的建立是基于一套固定的政策构架及市场环境假设，其常用的方法包括收益还原法、市场比较法和成本核算法。现代评估方法并不完全适用于中国国情的农村土地资产评估市场。一方面，中国农村土地市场是一个不完全的市场，国家政策对农村土地的收益影响较大，预期收益成为一个难以预期的变量，导致现有估价方法需要重新考虑标准化变量的误差问题；另一方面，我国农村土地资产独特的产权性质和保障功能决定了农村土地资产评估方法设计需要更多的考量。

市场比较法。市场比较法是指在求取一宗待评估土地的价格时，根据替代原理，将待估土地与较近时期内已经发生交易的类似土地交易实例进行对照比较，并依据后者已知的价格，参照该土地的交易情况、期日、区域以及个别因素等差别，修正得出待估土地的评估日地价的方法[10]。运用市场比较法所求取的价格与市场价格最吻合。但是，由于我国农村土地市场不健全，流转交易价格不规范，缺乏参照性。因此，在农村土地市场体系尚未完全建立的情况下，不宜采用市场比较法。

成本核算法。成本核算法是以开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来推算土地价格的方法。成本核算法一般适用于新开发土地的估价，在农村土地资产评估中应用范围有限。例如，运用成本核算法对在农村地理条件恶劣地区开垦的一块贫瘠土地估价，由于投入多，估价高，这就与市场比较法、收益还原法所评估的结果相差甚远。

收益还原法。收益还原法是在估算土地在未来每年预期纯收益的基础上，以一定的还原率，将评估对象在未来每年的纯收益折算为评估基准日收益总和的一种方法。目前，学术界大都形成共识，认为收益还原法是目前我国农村土地估价中最适宜的方法。但是，收益还原法中待估地的年总收益、还原利率等参数因子很难确定，阻碍了收益还原法在实际中的应用。

针对农村土地资产评估方法，62%的重庆市资产评估专业人士认为农村土地资产评估的原理和方法可以参照城镇土地资产评估的原理和方法进行。还有部分人士认为，鉴于农村土地的多样性及各种类型土地本身的特性，在开展农村土地资产评估时应采取分类评估的方法，建立分类评估技术路线。他们认为，农用地评估可以采用收益还原法、成本法，建设用地评估可以采用市场比较法。此外，沈秀峰等[11]认为，在测算农地价格时应根据农地流转方向进行不同的估价，农地转农地，则只需要测算其经济价值，农地非农化，应测算经济价值、生态价值和社会价值，而不同价值估价时所选择的评估方法应不同。

3.3 土地市场服务体系不健全

完善的市场服务体系是保障我国农村土地资产评估顺利开展的有利外部环境条件。目前，我国农村土地资产评估体系尚未建立，配套服务设施不全，主要表现在以下三个方面。

1）缺乏专业的资产评估机构和专业的资产评估人员。以重庆市为例，重庆市国土资源房屋评估和经纪协会是重庆市主要从事土地资产评估的自律组织。通过对该协会及资产评估专业人士调研得知，目前该会从事土地资产评估工作的专业评估机构，其业务范围大多集中于城市土地，很少涉及农村土地，有从事农村土地资产评估的专业人员则更少。在我国被政府认可的具有评估资格的专业人员有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师，国家并没有从法律层面上明确我国农村土地资产评估主体。

2）缺乏市场中介组织。一方面农民获取资产评估市场信息的渠道较少，中介组织有利于搭建起资产评估需求方与评估方的桥梁，加强评估双方信息互通，促进农村土地资产评估工作的开展，进而促进农村土地流转；另一方面有利于加强对资产评估机构和评估人员的监督管理，保障需求方利益，保护农民权益。

3）缺乏政府对农村土地资产评估的有效管理。由于农村土地资产评估处于新生事物发展阶段，政府对其管理处于探索阶段，导致部分地方缺乏有效管理，主要表现为农村土地资产评估相关法律法规不健全、监督管理缺失、出现过分干预现象等。

4 有序推进农村土地资产评估的政策建议

4.1 坚持人民主体地位，保障农民合法土地权益

党的十八大报告明确提出，必须坚持人民主体地位。依法保障农民合法的土地权益是贯彻落实党的十八大方针的基本要求。加强农村土地制度改革是保障农民合法土地权益的根本途径，主要途径有：一是完善农村土地承包经营权权能。一方面，通过法律制度的建设，按物权理论规范我国农地承包经营权制度，赋予农民完整的承包权权能；另一方面丰富农村土地承包经营权流转形式。地方政府要在不改变农地用途，不损害农民利益的前提下，积极探索各种土地承包经营权的流转模式。二是依法保障农民宅基地用益物权。通过土地管理制度改革，实行宅基地有偿使用制度和允许宅基地有条件转让，制定宅基地流转制度，建立合理健康的农村宅基地流转市场，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制，推动城乡协调发展，依法保障农民的宅基地使用权和收益权，保护农民利益。endprint

4.2 促进城乡统筹发展，健全农村土地资产评估体系

目前，我国城市已形成比较完备的土地资产评估体系，而农村土地资产评估工作还处于试点阶段，尚未全面开展。建立城乡一体化的土地资产评估体系，健全农村土地资产评估体系，主要措施有：一是培育专业的农村土地资产评估机构和评估人员，保障农村土地价格的科学性、统一性和合理性；二是加快完善农村土地资产评估的基础性工作，尽快建立全国性的农村土地分等定级；三是探索农村土地资产评估方法，建立具有全国性指导意义的评估技术路线；四是建立农村土地资产评估中介机构，建立资产评估信息服务平台和仲裁调解机构；五是进一步完善农村土地资产价格体系。

4.3 加强政府公共服务，推进农村土地资产评估管理

农村土地资产评估应以市场的资源配置为基础，加强政府的公共服务，防止政府在资产评估中的“缺位”和“越位”行为，提高政府的管理效率。第一，政府应从宏观政策层面颁布农村土地资产评估相关的法律法规，为我国农村土地资产评估的顺利开展奠定夯实的基础；第二，政府土地行政主管部门应牵头组织相关专家，加强资产评估的理论研究，制定出农村土地估价的相关技术规范；第三，政府应加强对农村土地资产评估的监督管理，防止评估价格偏离实际价格，损害农民利益；第四，加强农村地籍调查和管理工作，完成农村土地资产的确权和颁证工作。

参考文献：

[1] 赵梓琰，邱道持，王 静，等.农村土地资产评估研究进展[J].中国土地科学，2013（7）：86-92.

[2] 阎建忠，吴莹莹，张镱锂，等.青藏高原东部样带农牧民生计的多样化[J].地理学报，2009，64（2）：221-233.

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[4] 李广东，邱道持，王利平，等.生计资产差异对农户耕地保护补偿模式选择的影响——渝西方山丘陵不同地带样点村的实证分析[J].地理学报，2012，67（4）：504-515.

[5] 陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004（3）：15-21.

[6] 朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济，2003（3）：65-70，80.

[7] 路 婕.农用地价格评估研究[D].郑州：河南农业大学，2003.

[8] 瞿 商.现行农地制度的经济学分析[J].江汉论坛，2000（2）：14-18.

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[10] 刘 立.土地估价理论与方法[M].武汉：华中科技大学出版社，2012.

[11] 沈秀峰，周生路，李春华.试论农用土地估价的几个问题[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint

4.2 促进城乡统筹发展，健全农村土地资产评估体系

目前，我国城市已形成比较完备的土地资产评估体系，而农村土地资产评估工作还处于试点阶段，尚未全面开展。建立城乡一体化的土地资产评估体系，健全农村土地资产评估体系，主要措施有：一是培育专业的农村土地资产评估机构和评估人员，保障农村土地价格的科学性、统一性和合理性；二是加快完善农村土地资产评估的基础性工作，尽快建立全国性的农村土地分等定级；三是探索农村土地资产评估方法，建立具有全国性指导意义的评估技术路线；四是建立农村土地资产评估中介机构，建立资产评估信息服务平台和仲裁调解机构；五是进一步完善农村土地资产价格体系。

4.3 加强政府公共服务，推进农村土地资产评估管理

农村土地资产评估应以市场的资源配置为基础，加强政府的公共服务，防止政府在资产评估中的“缺位”和“越位”行为，提高政府的管理效率。第一，政府应从宏观政策层面颁布农村土地资产评估相关的法律法规，为我国农村土地资产评估的顺利开展奠定夯实的基础；第二，政府土地行政主管部门应牵头组织相关专家，加强资产评估的理论研究，制定出农村土地估价的相关技术规范；第三，政府应加强对农村土地资产评估的监督管理，防止评估价格偏离实际价格，损害农民利益；第四，加强农村地籍调查和管理工作，完成农村土地资产的确权和颁证工作。

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[11] 沈秀峰，周生路，李春华.试论农用土地估价的几个问题[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint

4.2 促进城乡统筹发展，健全农村土地资产评估体系

目前，我国城市已形成比较完备的土地资产评估体系，而农村土地资产评估工作还处于试点阶段，尚未全面开展。建立城乡一体化的土地资产评估体系，健全农村土地资产评估体系，主要措施有：一是培育专业的农村土地资产评估机构和评估人员，保障农村土地价格的科学性、统一性和合理性；二是加快完善农村土地资产评估的基础性工作，尽快建立全国性的农村土地分等定级；三是探索农村土地资产评估方法，建立具有全国性指导意义的评估技术路线；四是建立农村土地资产评估中介机构，建立资产评估信息服务平台和仲裁调解机构；五是进一步完善农村土地资产价格体系。

4.3 加强政府公共服务，推进农村土地资产评估管理

农村土地资产评估应以市场的资源配置为基础，加强政府的公共服务，防止政府在资产评估中的“缺位”和“越位”行为，提高政府的管理效率。第一，政府应从宏观政策层面颁布农村土地资产评估相关的法律法规，为我国农村土地资产评估的顺利开展奠定夯实的基础；第二，政府土地行政主管部门应牵头组织相关专家，加强资产评估的理论研究，制定出农村土地估价的相关技术规范；第三，政府应加强对农村土地资产评估的监督管理，防止评估价格偏离实际价格，损害农民利益；第四，加强农村地籍调查和管理工作，完成农村土地资产的确权和颁证工作。

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