广西北部湾港口应急管理问题与对策研究

贺世红，马小雅

（广西师范学院，广西 南宁 530001）

1 引言

自2008年我国第一个国际区域经济合作区—北部湾经济区成立和2010年中国-东盟自由贸易区正式建立以来，广西北部湾经济区正在朝中国-东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心迈进。近年来广西北部湾港口快速发展，2010-2012年三年间北部湾港口货物吞吐量持续攀升，依次为：11926万t、14062万t和17437万t，广西北部湾港口成为了我国大西南利用国内外资源、占领国内外市场的重要平台和带动北部湾经济发展的引擎。然而，沿海港口由于自身地理位置的特点：面临台风、海啸和风暴等自然灾害的情况较为频繁，加上随着北部湾经济的发展，进驻港口水域的化工企业不断增加，船舶出入港口日趋频繁，交通运输事故、危险货物泄露等生产安全事故和社会安全事件等突发性紧急事件发生的概率大幅提升，因此，在紧急事件出现时，如何保障和提升广西北部湾港口应急资源的输入和人员的合理转移能力等问题的研究已成为业界重点关注的问题。

2 广西北部湾港口应急管理现状

2.1 北部湾港口应急事件类型

对北部湾港口来说，根据港口突发事件的性质可以分成以下几种类型：一是自然灾害。这种类型的突发事件是由天气等自然因素引起的，主要包括台风、地震和海啸等。在北部湾港口，自然灾害主要是台风和风暴潮，这两类事件每年都会发生，可以视为常规性的应急事件；海啸和地震虽然目前还没有出现过，但也有出现的可能性，应该纳入到应急体系当中。二是生产安全事故。这类事故的发生主要是在港口生产和船只进出港口海域时出现，主要包括危险货物事故、机损货损事故、火灾事故等。随着北部湾经济的快速发展，北部湾港口货物吞吐量持续上升，2012年达到17437万t，这就使得进出港口船只的数量逐年增加，港口海域突发事件发生的可能性也随之增加；另外中石油1000万t炼油厂、国投钦州电厂、中粮公司等大型公司集聚北部湾港口，使得北部湾临港工业发展迅速，也增加了此类突发事件发生的可能性。三是港口保安事件。主要包括恐怖袭击、群体性事件、偷渡、走私等；恐怖袭击、群体性事件虽然在北部湾港口还没有发生，但随着北部湾旅游和工业的发展，区域地位日益提升，港口与地方关系的复杂化，对这两类事件应高度重视；至于走私在防城港则时有发生。四是突发公共卫生事件。像非典、禽流感等突发性公共卫生事件要提到应急日程，高度重视。

2.2 北部湾港口应急事件分级

港口突发事件根据造成的人员伤亡、经济损失、可控性、影响范围等多种因素，一般分为四级：Ⅰ级预警为特别重大事件，颜色标志为红色，此级别的事件判断标准是：港口重要航道中断；重要航道设施特大损失；重要港口瘫痪；港口通过能力遭受特别严重损坏或港口秩序严重混乱且影响重大；特大人员伤亡、特大环境污染；关系国计民生的重要物质严重短缺。Ⅱ级预警为重大事件，颜色标志为橙色，此级别的事件判断标准是：港口重要航道严重堵塞；重要航道设施严重损坏；重要港口局部瘫痪；一般航道及通航设施通行中断；一般港口瘫痪；港口通过能力遭受严重损坏或港口秩序混乱；重大人员伤亡、重大环境污染；关系国计民生的重要物资短缺。Ⅲ级预警为较大事件，颜色标志为黄色，此级别的事件判断标准是：港口重要航道较严重堵塞；重要航道设施较严重损坏；重要港口设施受损；一般航道堵塞；通航设施损坏严重；港口通过能力遭受较严重损坏；较重人员伤亡、较重环境污染损害；关系国计民生的物资短期供应紧张。Ⅳ级预警为一般事件，颜色标志为蓝色，此级别的事件判断标准是：港口一般航道受阻；通航设施损坏；港口受损、人员伤亡和环境污染损害较轻；关系国计民生物资短期紧缺。

2.3 北部湾港口应急管理模式

首先从组织体系来说，广西北部湾港口应急管理是广西应急管理办公室统一管理体系下的组成部分（其具体组织形式如图1所示），在基本完善的组织管理体制下，设立了包括地质灾害、风暴潮、海浪、海啸灾害、海上搜集和溢油等多个应急指挥部。遇到紧急情况时在统一领导的前提下，依据相应的应急预案进行应急管理，保证了应急管理的统一性。

图1 北部湾港口应急行政组织图

其次从应急程序来看，广西北部湾港口根据应急的不同类型，制定了如地震应急、台风应急、地质灾害应急等专项应急预案，预案由事件分级、应急响应、应急处置主要内容和响应终止等几大部分组成,这就使得广西北部湾港口应急有了比较标准的应急程序。

第三是在应急分工协调方面，广西北部湾港口在应急预案当中对不同的工作有具体的分工，如在地质灾害应急预案中，就明确规定了军分区、武警消防支队、武警支队等部门负责组织指挥其所属部队赴灾区进行工程抢险和抢救遇险和遇难人员等工作。公安部门负责维护灾区治安，打击违法活动，协助动员受到威胁的居民和其他人员的疏散工作，并负责对他们的转移工作等。交通运输局、港口管理局等部门负责紧急情况下优先安排、调度和放行应急交通工具并确保道路畅通等工作。

3 广西北部湾港口应急管理存在的问题

3.1 港口没有积极参与全面的应急管理，折射出对部分紧急事件应急意识不强

由于社会对港口应急认知度不够，普遍认为对港口的应急主要集中在地质灾害、风暴潮等方面，再加上地方政府对港口发展的速度和预期认识不足，导致北部湾港口对应急管理的参与不全面，譬如在钦州市人民政府突发公共事件应急管理委员会的组成名单中就没有钦州港口管理局，在钦州市人民政府突发公共事件应急管理委员会常设的22项专项应急指挥机构的组成名单中，只有地质灾害应急指挥部、风暴潮、海浪、海啸灾害应急指挥部和溢油应急指挥部的成员单位中有钦州港口管理局。这充分说明了地方政府和港口本身对应急管理的认识还停留在传统的认识阶段，港口也没有积极要求参与进来，折射出对部分紧急事件应急意识不强。随着北部湾港口的快速发展和钦州港自身的特点，钦州港口管理局至少要进入像抗震救灾、抗灾救灾、安全生产、大规模群体性事件等专项应急指挥机构的组成名单中。

3.2 港口应急职责不明晰，协调成本过高

北部湾港口应急行政组织结构虽然从上到下比较完善，但是在应急过程中，涉及的部门很多，每个部门的职责和隶属关系也不同，再加上部门的利益关系，这就使得当紧急情况出现时，各部门之间会产生沟通不顺、职责界限不清的现象，在紧急状态下，协调的时间成本过高。譬如海上搜救在港口海域是较常见的应急事件，可在我国目前的行政体制下，首先，最基本的涉海部门就包括海事局、渔政、海关、海警和海洋等部门，港口也往往参与其中，但海上搜救的船舶有渔船、货船和军舰等，由于它们各自属于不同的部门管理，这就使得在搜救协调过程中难以建立高效的沟通方式。其次，海上搜救在遇到紧急事件需要各部门协助时，由于隶属关系的不同，各部门要逐级报告，不能在第一时间做出快速反应，可能延误最佳搜救时机。

3.3 应急平台建设起步较晚，数据整合不到位

首先，从2006年开始，国务院应急办开始牵头制定国家应急平台建设规划，要求2010年全面完成国家、省、市三级应急平台建设，而广西从2010年底才正式启动自治区政府应急平台建设，北部湾也是从2010年底才开始着手从研究开始推进应急平台体系建设工作，到2011年9月正式启动项目建设，到目前为止还只建设了不到2年的时间，比先进地区至少晚了5个年头。而北部湾港口应急平台属于终端应急平台建设，处在整个平台建设的第三期，在建设过程中，由于资金、选址等原因，严重影响了第二期和第三期建设工作的开展。其次，平台建设缺少载体，其中的关键是数据的支持，由于平台建设还不很完善，再加上项目建设办公室的工作人员可以说是兼职人员，致使工作衔接不连贯，造成数据收集和更新不及时。第三，一些部门由于受狭隘的地方保护主义和部门利益思想的影响，资源不想拿出来共享，造成数据收集不全面。第四，数据库系统建设需要电信运营商按系统建设要求提供相应数据和数据实时联网的技术支持，目前此部分的协调工作还不是很理想。所以影响了应急平台的数据整合，使得应急平台的数据整合不到位。

3.4 港口应急人员素质不高，应急专业化不强

首先，港口应急管理和操作具有专业性强、难度大、责任重和危险性高等特点，譬如海上搜救要求搜救人员不仅要熟悉海区水域情况，还要求具有丰富的航海知识和良好的救助、搜救技能、经验。以防城港参与搜救工作的人员为例，担任现场指挥的大多都是海事部门人员，而他们的日常工作并不是海上搜救，再加上人员变动频繁和相关专业技能培训不足，从而导致指挥经验不足，影响到搜救的效果。其次，应急联合演练不足，起不到训练应急机制、应急队伍和促进业务交流的目的，影响了各应急部门的协调配合能力。如防城港市海上搜救中心成立以来，虽然每年都组织各成员单位进行演练，但都是各自进行的演练，不是联合演练，达不到联合演练的效果，真正的联合演练只在2004年参加过由广西海上搜救中心组织的北部湾搜救联合演习，次数太少，达不到锻炼队伍的目的。第三，应急设备和人员的专业化程度达不到应急要求。人员的专业化在前面已经提及，设备的专业化如港务集团、海事、海关、海警和渔政的船只抗风等级较低，遇到极端恶劣天气时，根本就无法完成任务，达不到“快速反应、高效应急”的需要。

4 提升广西北部湾港口应急管理的对策

4.1 全面评估，加强宣传，提升北部湾港口全面应急管理意识

北部湾港口全面应急管理意识的提升，首要解决的问题是随着北部湾港口的发展，对北部湾港口现有的、预期的和潜在的危机进行全面评估，有一个清楚的认识。对北部湾港口来说，现有危机主要是体现在港口危机的普遍性方面，比如风暴潮、海浪、海啸等，对这些风险的认识基本上形成了共识；预期的危机是随着港口的发展和重要性的提升而出现的，随着港口吞吐量的持续攀升，以及像中石油1000万t炼油厂、中粮和中外运等大型企业和项目陆续进驻港口，港口作业安全即安全生产的重要性也就日益显现，像危险货物事故和环境污染等事件的应急也日显重要。随着港口重要性地位的不断提升，港口与地方关系的复杂化和冲突也会加剧，如恐怖袭击和群体性事件的可能性也在提升。潜在的危机是指到目前为止还没有发生过的危机或者从技术上来说很难发生的危机，譬如地震等灾害，到目前为止虽然北部湾港口还没有发生过，但也不能忽略抗震救灾的应急工作。港口抗震救灾应急一方面是港口本身可能出现的抗震救灾，另一方面是港口作为物流的重要中转站，它在为其它地方的抗震救灾中也扮演着重要的角色。其次是在对港口应急有了一个较为全面的认识和评估以后，要加强宣传，让政府、港口和民众都有一个比较清醒的认识，提升港口全面应急管理意识，积极加入到港口应急管理的行动中来。

4.2 理顺关系，明晰职责，提高北部湾港口自觉主动协调能力

北部湾港口应急管理工作是一项比较特殊的工作，它要求职责明晰、机动灵活、快速反应，所以首先要从组织上理顺关系，尤其是在实施应急过程中一线行动部门的关系问题，要保障港口应急办公室有能直接有效指挥常见应急级别应急事件行动的权力，尽量降低常见应急行动的协调沟通成本。对于更高级别或不常见应急事件，市级应急办公室要有能直接有效指挥调动其它资源的权力，对于区域性的应急反应，决定应该放在市一级应急办公室，尽量减少信息上下沟通反馈的环节，机动灵活争取有效时间。其次是要明晰职责，尤其是一线应急队伍的职责，可以借鉴军事化管理经验，当接到应急任务时就要明确有效的快速响应，做不到相应要求的要承担相应的责任。当然对于尽职尽责响应了的部门，如果由于能力以外的原因导致不能有效的完成任务，也应该有相应的应对机制。

4.3 从基层抓起充实和整合平台数据，完善北部湾港口应急平台

应急平台建设既是一个国家策略，也是地方应急的需要，虽然北部湾港口平台建设时间不久，但一定要按可持续应急的需求，首先积极破除和落实建设资金等制约因素，组建专业的建设队伍，稳步推进平台工程建设。其次是平台数据要从基层抓起，要利用行政和激励的手段打破狭隘的地方保护主义和部门利益思想，让基层部门积极及时上传和更新第一手数据，保障平台数据的可行性。第三是要实行专职人员负责制度，拿出切实可行的工作制度和程序，保证平台建设工作的连续性。第四是由区一级应急主管部门出面组织协调电信运营商等技术机构，全面提供区域平台横向资源共享和纵向平台资源共享以及数据实时联网的技术支持，保证平台建设实用有效。

4.4 通过内部培训、外部引进增强应急人员素质，提升北部湾港口应急专业化水平

关于应急管理的人员素质和专业化问题，可以从以下两个方面来考虑：一是应急人员的素质和专业化。首先对于相关人才短缺的问题，可以通过外部引进和内部培训两条途径加以解决，对于高端人才或者专业性质比较强，又不能短期解决的人才，应该考虑营造良好的用人机制和环境从外部引进。其次是要加强应急队伍建设，定期系统的举办一些短期培训班，提升整个应急队伍的素质和水平。第三是要有计划的举行一些北部湾港口专项应急联合演习，尽可能多的积累联合应急经验，通过引进人才、内部培训和应急经验的积累等方法与途径，提升北部湾港口应急队伍的素质和专业化水平。二是应急设备的专业化。这方面的专业化主要体现在海上搜救船只的抗风等级能力、港口应急沟通的通讯设备的专业化、应急抢险设备的机械化程度等方面。这方面专业化水平的提升可以采取的途径有以下几种：一是采购，每年要有计划、按步骤的筹措资金，有计划的采购相应器材；二是按照实际需要可以采用租赁的形式来提升应急设备专业化水平；三是可以采用交换等形式，通过盘活库存设备来提升应急设备的专业化水平。总之要建立起一支“快速反应、高效应急”的北部湾港口应急响应队伍。

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