经济学家艾丰访谈录 新型城镇化领导干部的一份大考卷.

文 本刊记者 韩秀琪

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

今年3月16日新华社授权发布了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，这个规划按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确了未来我国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

艾丰是我国著名记者和经济学家，曾任经济日报总编辑，九届全国政协委员、政协经济委员会委员，是我国城镇化的积极倡导者。早在1982年，他就撰写了《小城镇，大问题》、《重视城市中心地位和作用》等重要报道，一直以来十分关注我国城镇化建设与发展。去年10月，他和经济学家厉以宁、石军一起给中央写了一份内参，针对城镇化是否能够扩大内需、如何看待农民工市民化、推进户籍制度改革、制定城镇住房政策、实现公共服务均等化、政府在城镇化中的地位和作用等六方面问题提出建议，得到中央有关领导同志批示和肯定。在此基础上，近期又联合30多位经济学者和专家共同编撰了一套《中国新型城镇化理论与实践丛书》，对新型城镇化问题进行了系统研究。

近日，《人民公仆》杂志记者就相关问题专访了艾老，聆听了他对新型城镇化的全面分析和独到见解。

艾丰，著名记者和著名经济学家，现任艾丰经济发展研究院院长、品牌中国产业联盟主席。曾任经济日报总编辑、九届全国政协委员、中国企业联合会、中国工业联合会、中国质量协会副会长，中国名牌战略推进委员会副主任，兼任中国人民大学等高等院校教授。获得新闻记者首届范长江奖，社会科学著作吴玉章奖。发表各种学术论文多篇，出版政治、经济、新闻等著作19部。组织和指挥了具有广泛社会影响的“中国质量万里行”活动和名牌战略活动。

深入认识新型城镇化的重大意义

记者：艾老，您多年来一直关注我国城镇化问题。在新的历史时期，中央提出新型城镇化发展，您对此如何理解？

艾丰：回顾历史，建国65年来的发展历程告诉我们，在我国经济建设的决策中，“工业化”的观念始终很明确和强烈，而“城镇化”的观念在相当长时间内是模糊和薄弱的。本来工业化和城镇化是相辅相成的，由于没有把它们联系起来考虑，就发生了偏差。

建国初期，工业化进展很快，城镇化也进展很快，但1958年以后，农业和农村出了问题，粮食供应的“硬”制约，逼出来一个“逆城镇化”，大批企业职工和干部下放回乡到农村。文化革命中有大量知识青年上山下乡。从1958年到1978年，20年间城镇化处于停顿状态，对这段曲折经历我们并没有从城镇化的角度加以认识和总结。

改革开放以后，城市工业的发展，农村包产到户的成功，从上世纪80年代中期开始，就有越来越多的农村劳动力离开土地，一部分到乡镇企业务工，一部分到大中城市寻求新的职业。这时候，我们仍然没有从城镇化的角度来认识这种现象。

从区域经济发展来看，城镇化观念薄弱也带来了许多问题。其主要矛盾就是要素整合与空间配置的关系。包括长江三角洲，珠江三角洲，搞工业化的时候，缺少城镇化的观念，缺少空间配置的观念，乡镇企业不是按照城镇规划去集约、集中、聚集，搞了“村村点火，处处冒烟”，工业发展了，经济发展了，但城镇布局不合理，导致了环境污染难以治理等。

我个人认为，当前我国城镇化存在着“六个滞后”问题：一是城镇化滞后于工业化，二是人口城镇化滞后于土地城镇化，三是身份转换滞后于职业转换，四是城镇建设滞后于城镇化需求，五是生态和文化建设滞后于城镇实体建设，六是城镇管理滞后于城镇发展。这些问题的出现，是我们这样人口大国在城镇化进程中难以完全避免的，同时，也与我们认识不足，处置不当有关。

记者：这样看，对新型城镇化的认识亟待深化。

艾丰：对。党的十八大已经给了新型城镇化以全面的理论解释，就是以科学发展观为指导，以工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化协调”为基本途径，以政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”为目标的城镇化。这也是建国以来第一次在我国最高层次文件上，把城镇化作为国家基本战略确定下来。其意义十分重大和深远。

记者：理解新型城镇化，我们应该从哪里入手呢？

艾丰：我认为首先要认识和理解新型城镇化的重要性。我理解，这中间至少包括三重含义：

第一重含义，城镇化是现代化的重要标志，是“中国梦”的重要组成部分，现代化的中国，一定是城镇化的中国。这是世界通用的标准。那些已经实现了现代化的发达国家，没有一个不是已经实现了城镇化的国家，城镇化率至少也在80%以上。我国目前还是一个城乡二元结构的国家，2013年城镇化率才达到53%，二元结构问题不解决，即使GDP总量再增长，也不能算现代化国家。现在，我国实现城镇化的蓝图和步骤已经大体清楚了。按照国家总体规划，到2020年，我国城镇化率将达到60%。那时还处在城镇化的中期阶段。可以设想，在经过20年，到2040年，城镇化率达到75%，再经过10年，到2050年，城镇化率达到80%。我国实现城镇化从建国算起，需要100年的时间，与我们设想的建国一百年基本实现现代化的伟大目标的时间基本重合。

第二重含义，城镇化不仅是“中国梦”的组成部分，也是实现“中国梦”的基本保证和基本途径。中国发展的最大动力和潜力在哪里？在深化改革，在技术进步，在经济转型，可以说得很多，但最终体现在城镇化上。我国GDP总量已经占到世界第二位，为什么人均GDP仍然排在世界第87位呢？只因为人口多，还没有说到位。可以算一笔账：我国目前城镇人口占到53%，农村人口占到47%，第一产业、第二产业、第三产业的比重是10比50比40。按照大的约数计算，就是占全国人口47%的农村人口，对GDP的贡献率只有10%，占全国人口53%的城镇人口对GDP的贡献率达到90%。最大的问题在这里，最大的潜力也在这里！只有通过城镇化才能把这个巨大的潜力发掘出来。

第三重含义，城镇化是中国对世界的伟大贡献。占世界人口六分之一的大国实现了城镇化，既是世界历史上的空前奇迹，又是影响巨大的世界壮举。世界银行首席经济学家斯特格里茨说，21世纪世界经济发展的两大引擎，一个是美国的技术创新，一个就是中国的城镇化。这并非夸张之词。

明白了新型城镇化的重要性，也就认识了学习新型城镇化的必要性。

城镇化是解决“三农”问题的根本途径

记者：从哪些具体方面可以帮助我们理解城镇化的重要性呢？

艾丰：解决“三农”问题就是一个重要方面。大家公认，解决“三农”问题是中国经济社会发展的最困难的问题。而城镇化则是解决“三农”问题的根本途径。

为什么这样说呢？“三农”问题关键在农民收入低。 1994年开始，中央就提出了增加农民收入是农村工作的中心环节。农民收入为什么低？不是农民负担重，农业税已经免除了；也不是一般意义上的农业生产不发达。比如，小麦产量，我国大部分麦子产区，亩产都在500公斤到1000公斤之间，在全世界都是高产的。澳大利亚是小麦出口大国，我去看过他们的麦地，长的稀稀拉拉，长得好的，也不会超过100公斤。可为什么它是小麦出口大国呢？是劳动生产率问题。澳大利亚亩产虽不高，但一家农户平均有2000亩地，一个劳动力生产的商品粮达到20万公斤。我国农村一家就种3至5亩地，每个劳动力生产的粮食只有5000公斤。20万比5千，相差有多大！

怎么提高劳动生产率？劳动生产率是一个分数，分子是农民干的总活，分母是农民的总数。提高劳动生产率的办法有两种，一种是分母不动，增加分子。这是我们过去主要采取的办法。但这个办法有两个问题：一是农业增产很不容易。二是产量增加了，农民收入未见得同时增加。比如粮食多打了，大家不多吃，粮价就要降低，农民收入怎么会增加呢？所以，提高农村劳动生产率必须采取另一个办法，减少分母。在上世纪90年代，我就大力提倡一句话：“使中国农民富起来的唯一办法，就是减少农民”。减少了多余的农村劳动力，农业劳动生产率自然就上去了。农民到哪里去，到城里去，这就是城镇化。

减少农民并不会削弱农业，劳动力减少了，增加了农业生产对现代化手段的需求；一部分农民不种田了，这就使土地经营权流动，搞农业规模经营成为可能。这两个方面，都为农业现代化开辟了道路。

“劳动力红利”实质是“城镇化红利”

记者：城镇化对全国经济发展的贡献有多大？

艾丰：中国经济30多年快速发展得益于“劳动力红利”。这是没有争议的。为什么第二产业、第三产业发展起来了？因为有廉价的劳动力。为什么许多城镇崛起了那么多的高楼大厦？因为有农村来的廉价而又能吃苦的建筑工。为什么外商愿意到中国投资建厂？因为可以利用中国的廉价劳动力提高它的竞争力。为什么我国的商品在国际市场上有强大的竞争力？因为依托廉价劳动力而形成的低成本，提高了我国产品的性价比。这些都集中到一点——“劳动力红利”。

但许多人没有进一步思考，“劳动力红利”来自哪里？似乎现成的回答是“中国人口多”。这仍然是没有完全到位的回答。如果大多数农民还象原来那样被束缚在土地上，会有“劳动力红利”吗？正是因为农村改革，解放了农村劳动力，使他们有愿望也有可能走出农村，走进城市，投入到二三产业的洪流中。这是什么？这就是城镇化。所以说，“劳动力红利”实质是“城镇化红利”。就这个意义上讲，城镇化的重要性和重要作用，改革开放30多年的事实已经做出了强有力的回答。

记者：现在，人们在承认“劳动力红利”的同时，又在议论一个新的问题，中国的“劳动力红利”是否丧失了，有一些人认为已经丧失了。您怎么看这个问题？

艾丰：认为中国“劳动力红利”丧失的根据主要是一条，即世界有一些国家，特别是亚洲一些国家的劳动力成本（主要是工资待遇）比中国低。凭这一点就做这么大的一个结论，似乎难以支撑。我认为，还有几点必须同时考虑到：一、劳动力的数量。其他国家没有足够数量的劳动力代替中国这样巨大的数以亿计的劳动力。二、劳动力的质量。其他国家的劳动力没有中国劳动力那样既有传统的吃苦耐劳的品质，又经过30多年改革开放锻炼的素质。三、中国的劳动力优势是和中国的基础产业优势联系在一起的，其他国家没有这样的产业条件。四、中国的劳动力优势又是和本土市场优势联系在一起的，其他任何国家都不可能有如此巨大的本土市场。五、中国城镇化还处在中期阶段，今后还将有一两亿人从农村和农业中解放出来，这个后劲是不可低估的。说别人的工资低，低多少？这五条还抵不上那点工资上差距的劣势吗？

所以，我在给中央写的内参里，表明了我们的观点，说中国“劳动力红利”已经丧失，还为时过早。现有2.3亿农民工，工资虽然有所提高，但与发达国家地区相比，应该还是成本低。展望今后，我们到70%城镇化率，还有近17%的人口差额。将近两亿人要进城，这个劳动力的后备力量，全世界哪个国家有这么多？通过城镇化扩展和提升，“劳动力红利”是可以延续的。

新型城镇化是转型发展的基本杠杆

记者：当前中国经济的核心任务是转型发展，您认为城镇化在经济转型当中起怎样的作用？

艾丰：我认为新型城镇化在我国经济转型当中发挥着基本杠杆的作用。

我国经济转型，实际包含两个转型，一个是“发展模式”的转型，一个是“发展方式”的转型。高投入，高消耗，高排放，低产出，低效益，“三高两低”的粗放发展方式，是多年存在的问题。过分依靠外贸拉动，过分依靠外延扩张发展，本世纪初以来形成的这种“两外发展模式”，由于2008年以来世界经济形势的变化，已经很难再延续下去了。所谓模式转型，就是要更多地靠内需拉动，靠内涵提升。

城镇化是扩大内需长期的根本途径。1998年，中央执行扩大内需方针的时候，我曾经给朱镕基总理写过一个建议，即通过农村城镇化扩大内需。其基本逻辑是：内需不足主要是购买力不足；购买力不足主要是农民购买力不足；提高农民购买力要靠两个条件：一是提高农民收入，二是改善农村基础条件。而城镇化能够同时改善这两个条件。朱镕基总理批示让国务院研究室原主任桂世镛和副主任魏礼群进行研究。他们研究之后给朱镕基一个评价性的汇报，认为我的意见是对的。朱镕基把他们的评价批转给我，我当时还在经济日报总编辑的岗位上，就把相关内容在报纸上做了宣传。同年召开的十五届三中全会，也把农村城镇化写进了决议。

进入本世纪后，由于中国加入世界贸易组织，外贸发展很快，外贸拉动力很强劲，内需不足的问题就被掩盖了。直到2008年世界金融危机，外贸拉动力减弱了，所以，通过城镇化来扩大内需的问题，又突显出来了。

记者：我了解到一些情况，有的学者对城镇化能否扩大内需的看法不一致。有的专家撰文说，城镇化对于消费并没有拉动力，甚至是负数。

艾丰：扩大内需，不仅表现在一般消费需求上，而且要扩大城镇住房的需求，公共服务的均等化，必然要扩大教育、医疗、卫生、养老等方面的需求。这些需求首先带动了有关的投资需求。本世纪以来，我国房地产业的迅猛发展就证明了这个问题。由于城镇化的进展，这个产业才真正成为支柱产业。2012年，房地产开发投资7.2万亿，是1998年的20倍。房地产开发投资占城镇固定资产投资的比重基本保持在20%左右。房地产增加值占GDP的比重由1998年的4.07%提高到2012年的5.6%。房地产业对GDP增速的贡献，一直在1至2个百分点之间。房地产业的发展，不仅直接带动了住房的投资，也带动了相关产业的发展，特别是带动了家电、家具、家装等产业的发展。展望未来20年，要满足城镇化的城镇住房的需求，要满足公共服务均等化的需求，大约至少需要200万亿左右的投资。这是一个多么大的投资拉动力啊！

记者：城镇化在经济发展方式的转型上能够起到怎样的作用呢？

艾丰：发展方式的转型，当然主要靠技术进步、体制创新，但是空间配置作用的潜力同样不可小视。三大城市群的高效说明了这个问题。京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以3%的国土面积，集聚了13%的人口，创造了36%的GDP，成为支撑和引领我国经济发展的最重要的阵地。我们就是要通过城镇化，造就更多的经济高效的聚集区，改变经济发展方式。

政府在城镇化进程中要两只手协调

记者：城镇化是一个复杂而庞大的系统工程，涉及到政治、经济、文化、社会、生态各个方面，搞好城镇化的关键在哪里？

艾丰：世界各国的经验和教训说明，搞好城镇化的关键在政府。包括三个层面的问题。

第一层面，政府在城镇化中是否发挥了应该发挥的作用，做到既不缺位，也不越位，准确到位。在这方面讨论得比较多的是有形的手和无形的手的关系问题。现在许多人把它们之间的关系当成并列的平行的关系，仿佛有形的手作用大了，无形的手作用就小了，其实不是这种关系。我认为，市场无形的手，是经济基础范畴的事。政府有形的手，是上层建筑范畴的事。它们是经济基础和上层建筑的关系。上层建筑适应和服务于经济基础，并不是它的作用越小越好。有形的手不起作用，市场秩序混乱，假冒伪劣横行，无形的手也难以起作用。教育、医疗、养老、退休，这些领域，完全按照无形的手去办，有钱就看病，没钱就不看病，有钱就受教育，没钱就不受教育，社会也会乱套。有形的手在这些领域的作用就显得更为重要。城镇化中的总体规划，城镇建设，由谁来主持搞？只有政府。我同意“政府引导，多方参与”的提法。对有形的手和无形的手的关系，我不赞成抽象地争论，而是在弄清它们理论关系的基础上，具体问题，具体分析。

第二层面，政府必须认识和把握城镇化的规律。 城镇化的基本规律，在我们丛书第一册概论中有所阐述，即把它归纳为“一、二、三、四、五、一”：一个根据，劳动生产率。二力协调，城市工业的拉力和农村农业的推力协调。三个要素，人、业、地，人口是核心，产业是依托，土地是载体，三者有机统一。四类主体：政府，企业，居民，加一个智库。五种杠杆：资源，资金，技术，文化，谋略。一个最终成果，现代化城镇体系建设。包括宏观、中观、微观三层次的城镇体系。宏观指全国城镇体系，中观指城市群，微观指单个城镇。

我们可以用这六条，衡量世界各国的城镇化，并能够解释其成败的原因。此外，我们要把握中国城镇化的特点，把握新型城镇化的新要求。

第三个层面，善于从实际出发，制定具体政策和措施。比如，有一个时期，要求通过户籍制度改革，较快实现农民工市民化的呼声很高。我们研究后认为，不可能象有些人期望的那样简单快速，农民工市民化要受两方面条件的制约，一方面是实现市民化条件的制约，不是说户口改了就成市民了，还必须有稳定的就业，适当的住房，相应的公共服务。面对如此数量巨大的农民工，这方面的条件不可能短期具备。另一方面是农民工自身的条件制约，农民工是一个大群体，包括不同的群体，年轻的，年老的；有技能的，无技能的；有家拖累的，没有家拖累的。根据我们调查，农民工真正愿意在城市落户的并不是全部，30%到40%的人，没打算留下。所以一定根据农民工意愿办事。至于户籍政策，必须考虑到城乡之间、城镇之间，在相当长时间内，人口流动不仅是难免的，也是必要的。一部分农民工在城里积累了技能和资本，要返乡为农业现代化出力，还有一部分在大城市的农民工转移到中小城市去，这些流动都应该鼓励，过早用落户口的办法把现状固化起来，并非上策。具体的户籍政策应该由当地政府根据实际情况制定。

以新型城镇化推进深化改革

记者：党的十八届三中全会做出了关于全面深化改革的决定，新型城镇化和深化改革是怎样的关系呢？

艾丰：新型城镇化与深化改革有多方面密切关系。习近平总书记讲，中国改革的基本经验就是“问题倒逼改革”。所谓问题，就是经济和社会发展面临的问题。要“发展出题目，改革做文章”，而不能“改革出题目，发展做文章”。

过去，很长时间我们用开放倒逼改革。前半期，以“引进来”的开放倒逼改革，办了特区和开放城市，都是为了这个。后半期，特别是加入世界贸易组织以后，我们又把“走出去”的开放倒逼改革，凡是不适合与世界经济全球化接轨的东西都要改掉。今后，这些方面的改革当然还要深化，但突出的问题应该是城镇化了。城镇化将从实体、关系、精神三个层次上根本改变中国的面貌。它是发展和改革的结合部。城镇化的许多问题，只有靠改革才能解决。

城镇化将倒逼政府改革，政府工作方式要改革，政府的财税制度要改革，否则将不能解决如何引导城镇化的问题。金融体制要进一步改革，否则不能很好解决城镇化所需要的大量资金问题。产业准入政策要改革，要允许民营企业进入到基础产业领域，否则大量的城镇建设将难以借用市场的力量。十八届三中全会提出“要建立城乡统一的土地市场”，否则城镇化中大量的土地需求将不能满足，并会造成许多尖锐的矛盾。至于这些年说得很多的户籍制度改革、公共服务制度改革，更是城镇化倒逼的改革。

记者：看起来，推进新型城镇化遇到的许多问题，确实需要深化改革来解决。

艾丰：我想突出说一下农村体制改革问题。以包产到户为特征的农村体制改革，曾经是全国改革的突破口，引发了全国的改革，也引发了城镇化。现在的问题是如何看待农村的现有经济体制。我认为，在看到它历史功绩一面的同时，也要看到它的局限性。局限性表现在两个方面，即难以和市场化接轨，难以和现代化接轨。一家一户规模太小，怎么实现农业现代化？农村集体经济产权制度不完善，怎么实现市场化？

我国宪法规定，农村土地为集体所有。哪个集体，什么样的集体，没有说。从实际情况上看，谁代表集体拥有集体所有的土地呢？村委会。但它只是一个村民自治组织，不是经济组织，更不是一个合格的经济法人实体，于是集体所有便成了“无集体的集体所有”。目前大量发生的村干部侵吞土地征用款、农民利益受到侵害、农村群众的土地纠纷以至群体事件，都有这样深刻的体制原因。

记者：农村经济体制怎样改革呢？

艾丰：不是否定现行的双层经营体制，而是在现有体制的基础上完善产权制度。完善的办法是“三权分开”和“三权协调”。包产到户解决了土地所有权和土地经营权分开的问题，现在还要把土地经营权再划分为土地承包权和土地经营权，并将这两权分开，即一些农民可以拥有承包权，但把经营权让给别人。土地所有权、承包权、经营权三权清晰地分开，并分别做相应的工作：

第一层，所有权。要建立合格的集体经济组织，如成立股份合作社等等，使其成为合格的所有者。集体经济组织要按照现代企业制度办事，有董事会，有股东大会。土地出卖，要通过股东大会，既可以避免村干部包办，又可以避免少数经营者包办。

第二层，承包权。承包权要转化为股权。按照承包土地的份额，占有集体合作企业的相应股份，按股分红。农民的承包权要资本化、股份化，产权就落实了。

第三层，经营权。所有权、承包权稳定之后，经营权就可以按照发展的需要自由地进行各种流转了，搞农业大户，办农民企业都可以。

实际上，从上世纪90年代初，广东等地就开始这样做了。现在需要研究各地实践经验，做统一的总结和提升。农村改革蕴藏着无比巨大的力量。想想看，一个包产到户，只解决了农民的生产自主权，就释放出如此巨大的能量，推动了农业，推动了工业，推动了城镇化。如果农村体制改革继续深化，农村的各种资源都盘活了，特别是农村最大的财富——土地盘活了，同时，真正实现了城乡一体化，城市和农村之间各种要素整合变得更加容易，那将释放出多大的能量啊。

记者：我们已经谈了很长时间、很多问题了，最后，我想请您谈一两句最想说的话。

艾丰：新型城镇化是中国未有、世界空前的伟大事业，其优劣成败的关键在于决策岗位上的领导者。一份大考卷摆在面前，每位领导者都要思考，我们将做出怎样的回答？