新农合中的村委会行动利益探析

宋文娟

摘 要：作为村民自治组织，村委会是新农合中的核心利益者之一，在新农合运行推广过程中有着其众多利益和行动诉求。该文以安徽省为调研样本，深入剖析了村委会在新农合中的利益需求内容，并从资金支持、组织协调、监督管理等方面探讨其合理有效的行动路径。

关键词：新农合；村委会；利益需求；行动；安徽

中图分类号 R197.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）18-01-03

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。作为一项制度安排，新农合在满足广大农民的健康需求、增强农民抵御大病风险能力、缓解农民贫病交加困境等方面取得了显著成效，并对扭转不平衡的社会发展结构、缩小城乡差距、构建城乡一体化医疗保障体系具有深远意义。

村委会是乡镇政府与村民之间联结的桥梁和纽带，其在新农合运行中“作用发挥的好坏不仅关系村民自治制度的本身价值，更关系到农民切身利益的维护和实现”[1]。鉴于村委会在新农合运行中的利益和行动诉求，对村委会在新农合运行过程中的利益需求研究，以期合理规范村委会行动，促进新农合制度的有效开展。

1 关于村委会利益存在的理论探讨

从某种意义上说，村委会是“准行政组织”，从事着行政化事务。村委会作为村民自治组织，外在表现形式是专门从事农村公共事务的管理机构，实则扮演“附属政务执行者”角色。在广大民众心目中，村委会总是基于全村的利益考虑，应当代表所有村民的利益。

关于村委会究竟是不是一个利益主体，存不存在其利益需求，在理论界一直以来就是一个有争议的话题。按照卢梭在《社会契约论》中的观点：作为全体公民权力的委托行使者，除了公共利益以外，其在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益[2]。也就是说村委会及其工作人员是完美的利他主义者。卢梭的这一观点在后来的新制度经济学和公共选择学派那里遭到了颠覆[3]。

新制度经济学家眼里的组织利益是制度变迁中所带来的潜在利润或曰租金，他们将行政性组织看成“经济人”，在制定和执行政策时会做成本收益分析。一方面，组织作为公共利益的代表可能从社会的长远利益出发而进行制度创新；另一方面，作为“经济人”（村委会）的管理者可能又会为个人或团体的利益去行动，去寻求自身利益的最大化。新制度经济学认为“经济人”（村委会）的管理者推动和实施制度变迁的实际动机是一项制度变迁实施后所带来的潜在利润，并且认为这种潜在利润包括：从经济上考虑的净收入；从政治上考虑的管理稳定性、组织者在民众中的形象等等。尽管在新制度经济学的理论分析中并没有直接论及组织利益的概念，但是我们依旧可以看出，它所阐述的组织利益实际上是组织通过制度变迁所得到的收获。

公共选择学派把行政性组织也视为“经济人”，存在自利性，追求自身利益的最大化。在公共选择理论中，组织追求自身利益的行为，被称为“内在效应”或“内部性”，它是指“公共机构追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利”[4]。在公共选择学派学者的眼中，这种利益包括：官员的升迁、机构的增加、民众的支持度提升等等，这些最终可以通过预算的最大化来体现，所以组织庞大的预算是组织利益最大化的最直接体现。存在于这种“经济人”的理论前提就是组织（村委会）也是一个利益主体，也存在其利益需求。

新制度经济学和公共选择学派的观点很好地解释了现实社会中的各种社会实践，事实上，村委会及其委员并不是利他主义者，村委会实施各项政策也必然存在非社会的“个人和团体利益”。村委会的这种利益需求在新农合的实施过程中表现明显。

2 村委会的利益需求

2.1 促进农村社会经济发展需求 邓小平同志曾经说过：“中国的经济能不能发展，首先要看农村的经济能不能发展，农民的生活能不能好起来。”而农村经济的发展和农民生活的改善，都离不开农民健康的身体。农民是农村生产力中最活跃的因素，是农村经济发展的直接推动力。改革开放以来，农民的经济收入有了较大幅度的提高，农民的生活条件也有了较大程度的改善，但由于农村医疗保障的长期缺位，由疾病造成的经济压力和因大病带来的困难依然是制约农民群众致富奔小康的一大障碍。据全国19个省（区）的抽样调查，在实施新型农村合作医疗制度之前，全国农村有8.6%的村民患慢性病，平均每个农民患病时间12d以上，因病休工5d以上。每年全国农村因疾病至少损失27亿个工作日，造成数百亿元的经济损失[5]。

由于农民过多地考虑防病问题，不敢把有限的储蓄用于消费。近年来，我国农村市场销售不畅、需求相对不足问题日益突出和严重。需求是拉动经济增长的驱动力，农民消费需求不足必然影响农村的经济增长。

实施新型农村合作医疗制度，可以实现村委会促进农村经济发展的需求。在新农合的推广过程中，村委会参与组织管理和协调监督工作，一方面可以保障农民的健康，提高农民的健康素质，促进农村生产力的发展；另一方面可以解决农民的后顾之忧，农民可以把用于防病的钱用于消费以满足生存和发展的需要，从而扩大内需，促进农村经济的发展。

2.2 维护农村稳定和农民安定需求 “现代社会政府权力合法化的基础已不再是武力和强制，而是集体赞同或普遍支持”[6]。政治系统一旦因利益分配的失败或行政低效而失去其作为“投入”的群众忠诚，就会引发尤尔根·哈贝马斯提出的所谓的“合法化危机”[7]。

中国经济体制的改革虽然始于农村，但需要社会保障制度加以弥补的主要工作却在城市，这就决定了中国社会保障工作的重心在城市而不在农村，市民可以享受到政府全方位的医疗保障，而农民却成为医疗保障中被遗忘的群体。这种城市偏向政策使得医疗保障制度成为造成城乡贫富差距拉大的重要变量。这对于广大农民来说显然是不公平的。城乡发展不协调的矛盾如果长期得不到解决，将成为影响农村稳定和农民安定的“隐患”。

政府、集体、个人共同出资的农村医疗保障制度，可以在一定程度上缩小农民与市民的差距，这在农民心理上是极大的慰藉。从理论和实践层面上看，新农合政策的实施最终都落在村委会这一群众自治组织上，村委会在新农合中的行动取向，可以对整个社会的稳定起到重要作用。

2.3 自身利益需求 村委会在新农合运行中除了承担“村民利益的代表者”和“乡镇政府事务执行者”之外，还会扮演第三种角色—自身利益的代表者[8]。市场经济体制下的村委会不再是没有独立经济利益和相应可控制社会资源的组织，而是具有一定自主权和自身利益诉求的利益主体。在村委会看来，只有能给他们带来直接或间接经济利益的行为，才是有价值的行为。村委会在新农合运行过程中，既不会出于“村民自治组织”的角色偏向农民的利益，也不会出于“附属政务执行者”的身份偏向政府，而会偏向第三重角色—村委会本身[9]。

“在所有的推论中，把行为者的情形说明得最清楚的莫过于行为的利益”[10]。理性选择理论认为，村委会并不是保守的、非理性的，村委会也是理性的。“经济人”的“以最小的代价获得最大的收益”的特点在村委会身上彰显无遗，并通过预算的最大化来体现。理论上代表村民利益、服务为民的村委会，实践中却会优先考虑“自身利益”，“自利”是村委会在新农合中一切行动的最有力解释。

3 村委会行动的理性回归

由于村委会在新农合中的众多利益需求，使得村委会逐渐偏离其合理行动方向，失去其服务管理之效能。从合作医疗的历史和现实来看，传统的农村合作医疗制度之所以走向衰亡，与市场化改革后的集体经济的瓦解以及制度本身的内在缺陷有很大的关系。农村合作医疗作为医疗保障产品的一种，属于典型的公共产品或准公共产品，即属于无论人们收入水平如何都应该消费或得到的产品[11]。因此，作为实施新农合的最后一级组织，村委会须在筹资、协调、监督等方面有效行动，以发挥其在新农合推广中的应有作用。

3.1 资金支持 传统的合作医疗一直存在难以解决的问题就是筹资问题，由于政府投入的相当少甚至几乎没有，没有体现出合作医疗的“公助”特点。在我国，财政支出结构很不合理，社会保障支出占中央财政总支出的比例远远落后于发达国家，而这微小比例的财政投入也绝大部分给了城镇居民。如果说改革开放之初，国家财力极度紧缺，把农民暂时排斥在国家医疗体系之外具有一定合理性的话，那么，在今天国民经济实力大大增强的条件下，国家理应在财力上反哺农民的医疗保障需求。

在新型农村合作医疗制度的实施中，明确规定“个人、集体和政府多方筹资”以及“有条件的乡村集体经济组织应对本地区新型农村合作医疗制度给予适当支持”。类似于中国中部的安徽等省，乡村集体经济并不发达，很多乡村集体经济提留名存实亡，处于“空壳”状态的乡村集体经济组织已不具备给农民提供筹资服务的功能。作为新农合的重要筹资方，村委会理应大力发展本村集体经济，体现其实际筹资角色，成为新农合强有力的资金后盾。

3.2 组织协调 随着社会经济的发展和我国改革开放的深入，农村的经济结构发生了很大变化，农民（下转30页）（上接2页）对医疗保障的具体需求也随之发生变化。既往的合作医疗制度已经不再适应农民已经变化了的医疗需求，必须进行重新设计和选择。良好的制度设计是保证新型农村合作医疗的现实适应性和推广发展的关键。

村委会在新农合实施过程中除了要将各种新政策信息传达给村民，还需要将村民的意见和看法上传给上级政府组织，做到上情下达，下情上达，上下沟通。村委会根据新农合的政策安排连结所有活动和力量，对资源整合和分配，激发农民的参合意愿，使农民和地方政府协同一致，从而实现政策目标。特别是当某些村民对新农合的补偿比和报销额度不理解和不满意时，村委会要积极调解，给予充分解释，消除村民和地方政府之间的冲突和分歧，达成双方的一致意见。农民尊重信任和地方政府适度授权是村委会组织协调运作的基本条件。

3.3 监督管理 新型农村合作医疗制度是一项惠及亿万农民的伟大工程。在这项工程中，筹集资金是保障，监督管理是关键。管理不善、监督不力、基金挪用是传统合作医疗制度建设实践中的一个沉痛教训。为稳步推进新型农村合作医疗制度的建设，村委会应负有不可推卸的监督管理责任。

村委会对新农合的监督管理必须建立在有效信息供给的基础上，即首先应该成立信息收集小组，负责收集和分析有关新农合实施过程中的相关信息，在此基础上，村委会成员组织新农合农民代表成立监管小组，督促新农合的实施，审计资金筹集和管理、资金预算以及经济补偿等重大问题。村委会成立的监督小组要有独立的执法监督职能，探索和完善合理的费用控制措施，并对新农合实施办法提出有效建议。

参考文献

[1]苑丰，刘武芳.“后农业税时代”村委会的职能转换[J].上海政法学院学报：法治论丛，2007（4）.

[2]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1980：82-83.

[3]蓝剑平.政府利益内涵的理论分析[J].中共福建省委党校学报，2005（1）.

[4]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，1999：205.

[5]刘雅静.我国农村合作医疗保障制度的历史思考及政策建议[J].社区医学杂志，2004（6）.

[6][法]彼得·布劳.社会生活中的交换与权力[M].陈今，译.北京：华夏出版社，1987：26.

[7][德]尤尔根·哈贝马斯.合法性危机[M].陈学明，译.台北：时报文化出版社企业有限公司，1984：63-64.

[8]李伟南.村委会服务功能研究[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2009（3）.

[9]李昌平.乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变[J].学习月刊，2004（2）.

[10]霍布斯.利维坦[M].黎思复，黎延弼，译.北京：商务印书馆，1985：557.

[11]乌日图.医疗保障制度国际比较[M].北京：化工工业出版社，2003：23. （责编：徐焕斗）