从绩效预算角度对规范科研经费管理的思考

摘 要：规范科研经费使用行为，提高科研经费使用效益，是当前科研经费管理工作面临的重要课题。文章分析了科研经费使用不规范现象产生的原因，从绩效预算的角度提出规范科研经费管理的对策思考与建议。

关键词：绩效预算 科研经费 规范管理

中图分类号：F234

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）09-137-02

科学技术是第一生产力，现代科技的突飞猛进，为社会生产力发展和人类文明开辟了更为广阔的空间，有力地带动了整个国民经济的发展。近年来，国家对科技投入的支持力度不断加大，2012年全国科研经费总规模突破1万亿元，为2007年的2.77倍，科研经费的大量投入，有力地保障了我国科研事业的迅猛发展。与此同时，科研经费使用不规范甚至违规违法的矛盾逐步凸显，并成为科研经费管理工作面临的新的突出难题。科研经费使用不规范行为的存在，既影响了资金配置效率和科研工作的顺利开展，又影响了科研机构和科学家的声誉和形象，败坏了社会风气，产生了极大的危害。规范科研经费使用行为，提高科研经费使用效益，成为当前科研经费管理工作的重要课题。

一、科研经费使用不规范现象产生的原因分析

从各种审计和各类财务检查发现的问题来看，科研经费使用不规范主要源于由于委托代理双方信息不对称而导致的逆向选择行为和机会主义行为，具体表现为转移挪用、挤占或超范围支出课题经费以及变相发放绩效工资等几个方面的问题。这些问题的产生有多方面的原因，从财务管理角度来看，主要有以下几个原因：

1.科研人员财经意识淡薄、对违规的后果和危害认识不够，是造成科研经费使用不规范行为的直接原因。按照现行科研管理体制，科研经费一般由课题组支配，而课题组科研人员包括课题组长对科研经费使用相关规定了解不够系统和全面，部分科研人员财经意识淡薄，对违规使用科研经费的可能后果及其危害缺乏足够的认识。有的人甚至认为，钱是自己辛辛苦苦争取来的，想怎么花都行。由于这些因素的存在，导致科研经费使用的随意性较强，一些不规范或违规使用科研经费的行为在不知不觉中就发生了。

2.预算编制质量不高、突击花钱现象的存在，给了科研经费不规范使用行为可乘之机。科研工作的特性使得科研经费支出项目存在较强的不可预见性，加上科研专项种类繁多、经费管理规定各有不同，课题组科研人员很难全面系统地了解、掌握，科研经费预算编制质量不高普遍存在，给预算执行带来一定困难。此外，在科研项目立项过程中，不同部门之间缺乏切实有效的系统整合，导致很多项目多渠道支持，内容交叉重复，累加后往往同一课题组掌握较多项目资金。限于预算执行进度要求，容易产生突击花钱现象，造成财政资金使用效率低下的同时，给了科研经费使用不规范行为可乘之机。

3.科研经费监管不够及时到位和违规风险较低客观上助长了科研经费使用不规范甚至违规违法行为的发生。从科研经费管理现状看，科研经费财务监督仅体现在预算执行和决算、审计以及主管部门组织或单位自行组织的财务专项检查等环节，预算编制环节监督缺失，研究所内部监管乏力，都是科研经费使用不规范行为屡禁难止的重要因素。而且，就全社会而言，普遍缺乏主动规范科研活动的意愿和长效机制，科研人员道德诚信建设尚不完善，违规风险偏低，也是助长违规使用科研经费行为不能忽视的原因。

由于上述种种原因的存在，部分违规使用科研经费为个人或者小团体谋求利益的现象，在多数科研机构或多或少都有体现，成为影响科研经费使用效益的难点和重点问题之一。随着国家财政体制改革的不断深入，绩效预算管理的理念已日渐深入人心，从绩效预算角度探索加强科研经费监管、解决科研经费使用不规范问题的对策措施，是财务管理工作一项新的重要课题。

二、绩效预算基本理论

绩效预算理念最早萌芽于1907年，20世纪40年代以美国的“重组政府”运动为契机开始应用于实践。20世纪70年代以来，西方主要国家相继进行了以结果为导向的预算绩效管理改革，使财政预算管理提高到一个新的层次，为帮助各国摆脱财政危机发挥了重要作用，对提高公共资金使用效率、改进政府运行绩效取得了明显效果。在我国，随着财政管理体制改革的不断深入，预算绩效管理越来越受到党中央、国务院和财政部等有关部委的高度重视，2004年以来陆续在部分部委和省市开展了试点探索，形成了具有鲜明特色的实践经验。刚刚修订实施的新科学事业单位财务制度和即将颁布的会计制度进一步凸显了加强预算绩效管理的思路。

绩效预算是委托代理理论和绩效管理理念在现代政府管理领域的延伸和发展，它注重投入经济、服务效率、产出效能和结果公平，强调政府的所有支出必须满足“预算、绩、效”三个要素的要求，通过基于结果的监督手段（绩效评价）避免“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为的发生，从而使财政资金的使用效果由管理效用函数向市场效用函数转移，有效地避免预算资金浪费，实现资金有效率运行。

绩效预算是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统，根据公共财政效率理论及其方法论，利用预算绩效信息设定统一的绩效目标，进行财政资源配置与优先顺序的安排。与传统预算模式相比，绩效预算由过程导向转为结果导向，注重考核工作业绩与既定目标的符合程序，体现了“向预算要绩效”的管理理念。

三、加强绩效预算是规范科研经费管理的有效手段

按照绩效预算的理念，科研经费管理包括预算绩效目标的设立、实施、评价和反馈等四个基本环节，其中：科研经费预算编制设立了绩效目标，是科研经费管理工作的起点；预算执行（科研经费使用）是预算绩效目标的实施，其效果好坏直接决定了预算绩效管理水平的高低；绩效评价对预算绩效目标的实施结果进行监督和考核，是预算绩效管理的核心环节；评价结果的反馈改进使得下一周期预算编制达到更高水平。四个环节环环相扣、循环推进，形成一个完整的科研经费管理闭环，通过这个闭环可以全方位规范科研经费管理行为，推动科研经费管理水平不断提升。

四、从绩效预算角度规范科研经费管理的对策思考

绩效预算是一项系统工程，考虑到我国绩效预算试点情况以及科研经费管理的现状，笔者认为从绩效预算角度出发，当前围绕规范我国科研经费管理应重点采取以下对策：

1.大力做好绩效预算理念宣传。从传统预算转向绩效预算是财政理财理念的一大变革，它涉及到各部门、各单位以及科研管理的各个环节，实施起来难度较大，迫切需要思想认识先行。要充分利用各种宣传途径大力倡导“用钱必问效、无效必问责”的绩效用财理念，帮助科研人员自觉摒弃传统“科研老板”意识，争取各部门、各层次的理解和支持，引导科研机构和全体科研人员关注和重视绩效预算管理，努力营造良好的工作氛围。

2.全面提升科研经费预算编制质量。对科研项目绩效目标分解转化为可量化的、以绩效为主的目标体系，并根据开展科研活动的实际需求合理配置课题经费，使经费预算与科研活动目标科学匹配。此外，课题申报（预算编制）过程中，要按照财政经费的功能和特性进行分析和测算，确保预算的合规性和合理性，在符合国家财经规定的前提下，使科研经费配置更好地服务于科研活动和绩效评价的目标。

3.着力做好科研经费预算执行。预算执行是绩效预算目标的实施，其效果好坏直接决定了绩效预算水平的高低。要进一步解放思想、开拓思路，充分理解把握国家有关政策，利用有关规定，用好科研经费，确保其服务于科研活动的绩效目标。此外，应加快运用信息化手段探索建立和完善科研经费进度查询机制，帮助科研人员实时掌握经费使用情况，根据科研活动绩效目标实现程度，严格把握科研经费拨付进度，保证资金支付进度与绩效目标进展相符。

4.扎实做好科研经费管理基础工作。一是加强科研经费信息化建设，优化科研经费管理流程，使财务管理信息更加公开、透明，让科研人员能够实时掌握科研经费使用情况；二是加强科研经费预算支出的会计基础性工作，确保科研经费支出合理、核算规范、入账及时；三是建立“谁用款，谁负责”的绩效问责机制，对绩效预算目标执行不力、绩效评价结果与绩效目标严重背离的进行问责，以促进各单位真正做到思想重视、操作规范、运行高效。

5.切实加强科研经费监管。一是不断提高认识，强化法人责任。继续加强对科研机构法人进行财务制度和财经法规专题培训，进一步强化法人对科研项目资金的监管责任。二是加强内部审计与监督，发挥内部审计“免疫系统”的功能，逐步建立以风险管理为核心理念的风险预警与防控体系，加快形成以财务收支审计为核心，覆盖预算执行情况审计、经济责任审计、专项资金审计（含基本建设项目审计、科研项目审计等）和绩效审计的科学内审格局；研究制定“三重一大”监管制度，全面关注风险预警，力争做到“防患于未然”。三是梳理科研经费管理制度，从堵塞管理漏洞、优化管理程序入手，按照“精而管用”的原则，设计一整套制度，形成体系。四是坚持“寓管理于服务”理念，主动延伸科研经费管理的链条，提出前期工作意见建议，更好地为科研活动服务。

注释：

{1}数据来源：全国科技经费投入统计公报（2007、2012）

参考文献：

[1] 科学技术部.全国科技经费投入统计公报（2007、2012）

[2] 财政部预算司编著.绩效预算和支出绩效考评研究.中国财政经济出版社，2007

[3] 全国预算与会计研究会课题组.财政预算绩效管理研究[J].安徽省财政厅网站，2012.2

[4] 崔红义.对实施全过程预算绩效管理的思考[J].经济师，2012（5）：254～255

[5] 李国荣.规范科研经费管理的一些思考与建议[J].农业科研经济管理，2013（3）：43～45

[6] 罗丽明.从财务管理角度加强科研经费管理探析[J].中国农业会计，2013（8）：16～17

（作者简介：张相飞，经济师，工商管理硕士（MBA），工作单位：北京南瑞智芯微电子科技有限公司，主要研究方向：企业管理 北京 100000）

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